la riforma

Governance Agenda digitale, la nuova mappa dal 2020: è ancora caos

Cerchiamo di capire come sarà la governance dell’Agenda dopo il DL Semplificazioni: entrano nuovi soggetti. Il quadro resta purtroppo caotico. Speriamo che il decreto di attuazione chiarisca la gerarchia degli attori centrali e le materie di competenza

11 Feb 2019
Giovanni Gentili

ingegnere presso la Azienda USL Umbria 1

governace

La nuova governance dell’agenda digitale, così come disegnata dall’art.8 del decreto-legge n.135/2018 (DL semplificazioni o decreto “concretezza”), appena convertito in legge, non sembra apportare l’auspicata razionalizzazione di ruoli e competenze.

Anzi, aggiunge nuovi player dell’arena senza chiarire o rivedere il ruolo dei soggetti esistenti, che rimangono tutti in campo.

Speriamo quindi che sia la fase attuativa, che richiederà ulteriori decisioni, a portare i necessari chiarimenti in fatto di gerarchia e attribuzione delle competenze.

Entriamo nel merito delle novità.

Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie

L’art.8, con le modificazioni apportate dal Parlamento, ridisegna la governance nazionale dell’agenda digitale accrescendo il ruolo della Presidenza del Consiglio dei Ministri (PdCM) e questo è sicuramente da considerare come elemento positivo.

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L’art.8 nel testo approvato recita:

“1-bis. Il mandato del Commissario straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale (..) nonché l’operatività della relativa struttura di supporto, sono prorogati al 31 dicembre 2019.

1-ter. A decorrere dal 1° gennaio 2020, al fine di garantire l’attuazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana, anche in coerenza con l’Agenda digitale europea, le funzioni, i compiti e i poteri conferiti al Commissario (..) sono attribuiti al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro delegato che li esercita per il tramite delle strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri dallo stesso individuate, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze per le materie di sua competenza.

1-quater. Per l’esercizio delle funzioni di cui al comma 1-ter, il Presidente del Consiglio dei ministri, o il Ministro delegato, si avvale di un contingente di esperti messi a disposizione delle strutture di cui al medesimo comma 1-ter, in possesso di specifica ed elevata competenza tecnologica e di gestione di processi complessi, nonché di significativa esperienza in tali materie, ivi compreso lo sviluppo di programmi e piattaforme digitali con diffusione su larga scala (..). “

Oltre a prorogare al 31 dicembre il Commissario ed il Team digitale, le funzioni del Commissario passano dal primo gennaio 2020 al Presidente del Consiglio e questo può tradursi nell’istituzione di un nuovo “Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie” (DIT), o almeno così si chiamava il dipartimento esistito in varie forme dal 1983 al 2012 (soppresso da Monti con la creazione di AgID).

Il comma 1-quater afferma chiaramente che il Presidente si avvale anche di un “contingente di esperti” e questo significa la stabilizzazione del Team digitale in parallelo al nuovo Dipartimento che, si suppone, sarà quindi una struttura leggera. Gli esperti dovranno avere “elevata competenza tecnologica” e di gestione di “processi complessi”. Forse ci si poteva aspettare competenze di gestione di “progetti complessi”, cosa che sarebbe quanto mai necessaria, ma il legislatore vuole puntare sui processi. Attendiamo la specificazione per decreto per sapere in cosa consistano.

Quali funzioni passano alla Presidenza del Consiglio

Quali funzioni passano alla PdCM? proviamo a vedere l’originale articolo 63 del d.lgs. n.179/2016, sostituendo “PdCM” ove nel testo sta scritto “Commissario”…

1. Il [PdCM] svolge funzioni di coordinamento operativo dei soggetti pubblici, anche in forma societaria operanti nel settore delle tecnologie dell’informatica e della comunicazione e rilevanti per l’attuazione degli obiettivi di cui all’Agenda digitale italiana, limitatamente all’attuazione degli obiettivi di cui alla predetta Agenda digitale ed anche in coerenza con gli obiettivi dell’Agenda digitale europea.

2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, individua uno o più progetti di rilevanza strategica e di interesse nazionale, dei quali può affidare l’attuazione, ai sensi del comma 1, al [PdCM] autorizzandolo ad avvalersi anche dei soggetti di cui al comma 1.

3. (..) il [PdCM] esercita poteri di impulso e di coordinamento nei confronti delle pubbliche amministrazioni cui competono tali adempimenti, ivi inclusa l’Agenzia per l’Italia digitale (..)

4. In caso di inadempienze gestionali o amministrative relative all’attuazione delle misure necessarie ai fini del comma 3, il [PdCM] invita l’amministrazione competente ad adottare, entro il termine di trenta giorni dalla data della diffida, i provvedimenti dovuti; decorso inutilmente tale termine, il [PdCM], su autorizzazione resa con decreto del Presidente del Consiglio, previa comunicazione al Consiglio dei ministri, esercita il potere sostitutivo.

5. Il [PdCM], nell’ambito delle proprie competenze e limitatamente all’attuazione dell’Agenda digitale italiana, puo’ avvalersi della collaborazione di societa’ a partecipazione pubblica operanti nel settore delle tecnologie dell’informatica e della comunicazione, anche in relazione all’utilizzo delle relative risorse finalizzate allo scopo, e puo’, inoltre, adottare nei confronti degli stessi soggetti e nei confronti delle pubbliche amministrazioni, regole tecniche e linee guida, nonche’ richiedere dati, documenti e informazioni strumentali all’esercizio della propria attivita’ e dei propri poteri.

6. Il [PdCM] rappresenta il Presidente del Consiglio nelle sedi istituzionali internazionali nelle quali si discute di innovazione tecnologica, agenda digitale europea e governance di Internet e partecipa, in ambito internazionale, agli incontri preparatori dei vertici istituzionali al fine di supportare il Presidente del Consiglio dei ministri nelle azioni strategiche in materia di innovazione tecnologica.

Naturalmente niente di tutto ciò viene trasfuso all’interno del CAD, per rendere il corpus normativo sempre più illeggibile. Ma l’art.16 del d.lgs. n.82/2005 (CAD) già prevedeva precise funzioni per la PdCM, ovvero quanto segue:

1. Per il perseguimento dei fini di cui al presente codice, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per l’innovazione e le tecnologie, nell’attività di coordinamento del processo di digitalizzazione e di coordinamento e di valutazione dei programmi, dei progetti e dei piani di azione formulati dalle pubbliche amministrazioni centrali per lo sviluppo dei sistemi informativi:

a) definisce con proprie direttive le linee strategiche, la pianificazione e le aree di intervento dell’innovazione tecnologica nelle pubbliche amministrazioni centrali, e ne verifica l’attuazione;

b) approva il piano triennale di cui all’articolo 14-bis, comma 2, lettera b), e valuta, sulla base di criteri e metodiche di ottimizzazione della spesa, il corretto utilizzo delle risorse finanziarie per l’informatica e la telematica da parte delle singole amministrazioni centrali;

c) promuove e sostiene progetti di grande contenuto innovativo, di rilevanza strategica, di preminente interesse nazionale, con particolare attenzione per i progetti di carattere intersettoriale;

d) promuove l’informazione circa le iniziative per la diffusione delle nuove tecnologie;

e) stabilisce i criteri in tema di pianificazione, progettazione, realizzazione, gestione, mantenimento dei sistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni centrali e delle loro interconnessioni, nonché della loro qualità e relativi aspetti organizzativi e della loro sicurezza.

2. Il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro delegato per l’innovazione e le tecnologie riferisce annualmente al Parlamento sullo stato di attuazione del presente codice.

I limiti dei poteri sulla “Agenda digitale”

Mentre aspettiamo che sia presentata la prima relazione annuale al parlamento sull’attuazione del CAD (campa cavallo) vale la pena di notare che i poteri della PdCM nel CAD si riferivano solo alle pubbliche amministrazioni centrali (come usuale nel ns ordinamento costituzionale) ed in riferimento alla sola attuazione del CAD.

Vale la pena di sottolineare, invece, che l’agenda digitale italiana è ben più ampia dell’Amministrazione digitale. Il PdCM approva anche il “piano triennale di cui all’articolo 14-bis” che per come viene delineato sembra riguardare anch’esso solo le amministrazioni centrali. Tra l’altro il Piano triennale nasce con la L.208/2016 (art.1 commi 513-514) con l’obiettivo del contenimento della spesa, ed è descritto come uno strumento operativo e non strategico. Tanto che il “Modello strategico di evoluzione del sistema informativo della PA” è rimesso al “Comitato di indirizzo AgID” (che è un organo a sé stante. il modello strategico fu deliberato dal Comitato di indirizzo in data 04/02/2016, ma in rete non se ne rinviene una copia disponibile).

Ma non addentriamoci ulteriormente nel labirinto (per non perderci). Riscontriamo però che nulla di tutto ciò viene chiarito, ma viene attestato che il Commissario non è più figura straordinaria… diventa permanente, perché evidentemente si prevede che l’emergenza digitale non abbia mai fine.

Con i nuovi poteri, la PdCM può approvare ad libitum persino regole tecniche e linee guida (senza AgID e senza che siano previste dal CAD) ed assume permanenti poteri di impulso (nonché sostitutivi) nei confronti di AgID e di tutte le PA su tutti i temi dell’agenda digitale.

Lascio ai costituzionalisti di esprimersi su quanto ciò sia compatibile con la Costituzione e con lo specifico coordinamento previsto ex art.117 lettera r).

In attesa del referente politico

Visto l’ampio potere attributo ora alla PdCM, per garantire l’accountability speriamo sia individuato anche un chiaro riferimento politico (Ministro o Sottosegretario) perché fino ad oggi il Ministro per la Pubblica Amministrazione (ed il relativo Dipartimento della Funzione pubblica) ha seguito solo le tematiche dell’Amministrazione digitale e non la ben più ampia Agenda digitale. Data l’ampiezza e la complessità del ruolo, appare difficile che possa essere il Presidente in persona a presidiare il tutto.

Piattaforme digitali SpA

Torniamo all’art.8 che contiene anche un’altra novità, dato che i commi 1, 2 e 3 recitano:

1. (..) la gestione della piattaforma di cui all’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, nonché i compiti, relativi a tale piattaforma, svolti dall’Agenzia per l’Italia digitale, sono trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei ministri (..)

2 (..) è costituita una società per azioni interamente partecipata dallo Stato (..) utilizzando ai fini della sottoscrizione del capitale sociale iniziale quota parte delle risorse finanziarie già destinate dall’Agenzia per l’Italia digitale per le esigenze della piattaforma di cui al comma 1 (..)

3. Al Presidente del Consiglio dei ministri sono attribuite le funzioni di indirizzo, coordinamento e supporto tecnico delle pubbliche amministrazioni, anche utilizzando le competenze e le strutture della società di cui al comma 2, per assicurare la capillare diffusione del sistema di pagamento elettronico (..) nonché lo sviluppo e l’implementazione del punto di accesso telematico di cui all’articolo 64-bis del decreto legislativo n. 82 del 2005 e della piattaforma di cui all’articolo 50-ter del medesimo decreto legislativo n. 82 del 2005. (..)

Per i più pazienti proviamo ad addentrarci nel testo: in pratica viene costituita una nuova società in house emanazione della Presidenza del Consiglio (chiamiamola “Piattaforme digitali SpA” anche se ancora non ha un nome), società diversa dalla già esistente Sogei SpA (emanazione del MEF).

Alla nuova società viene affidata in toto la piattaforma PagoPA (ex art.5) che viene tolta ad AgID che la curava fino ad oggi, ma senza modificare l’art.5 del CAD (così… tanto per rendere il CAD meno leggibile e farlo entrare nel guinness dei primati come codice più bistrattato della storia).

Ma il Presidente del Consiglio potrà avvalersi di tale società anche per il “punto di accesso telematico” (ex 64-bis ovvero l’app IO.italia.it) e per la “Piattaforma Digitale Nazionale Dati” (ex 50-ter, piattaforma in precedenza nota come “DAF” ed ora battezzata con l’impronunciabile acronimo PDND… possiamo almeno abbreviarla in PND?). In verità, quanto agli art.50-ter e 64-bis era già attribuito dal CAD alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, quindi oggi trovano solo un attuatore nella nuova società in house.

Il Sistema pubblico di identità digitale (SPID) invece resta ad AgID, pur essendo anche questa una piattaforma e quindi è difficile capire la ratio della scelta. Infine, il Sistema pubblico di ricerca documentale (SPDoc se vogliamo coniare un acronimo) che l’art.40-ter del CAD attribuisce sempre alla Presidenza del Consiglio non merita all’art.8 nemmeno una citazione… e resta nei flutti dell’attuazione imprecisata. In ogni caso, da oggi la PdCM fa anche “supporto tecnico” alle pubbliche amministrazioni.

Dalle strategie fino al cacciavite. Ambizioso.

Una moltitudine di player nell’arena

Se siete ancora qui, a questo punto abbiamo tre nuovi player del digitale alla PdCM, senza che il legislatore abbia definito una gerarchia tra di essi: Nuovo “Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie” (DIT), Team (digitale) di esperti, Nuova società in house “Piattaforme digitali SpA”.

Inoltre, tutti gli altri player dell’agenda digitale nazionale restano nel pieno delle loro funzioni precedenti (a parte lo spostamento di PagoPA): AgID, Comitato di indirizzo di AgID, Dipartimento della Funzione pubblica, FormezPA, SNA, Consip SpA, Sogei SpA, MISE, Istituto superiore delle comunicazioni, Infratel SpA, MIUR, Ministero della Sanità, ecc.

Naturalmente andrebbe anche considerato il ruolo di garanzia di ANAC, Autorità di garanzia comunicazioni (AgCom), Autorità garante della privacy, e non dimentichiamo che il decreto di recepimento della Direttiva NIS assegna alla PdCM anche la sicurezza cibernetica nazionale con il CSIRT, coinvolgendo ben 5 Ministeri (sviluppo economico, infrastrutture e trasporti, economia, salute e ambiente) ed il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS).

In tema di agenda digitale, restano fermi i ruoli rilevanti di Regioni e Province autonome (raccordate nella loro Commissione agenda digitale), nonché delle Città metropolitane e dell’Agenzia coesione (per via dei fondi in POR e PON).

Gli attori sono certamente tanti, ma la “linea di comando” è chiara?

Facendo diverse ipotesi interpretative (non sparate sul pianista!) proviamo a raffigurare gli attori citati in una sorta di schema complessivo:

Se invece proviamo a partire dal punto di vista delle materie più rilevanti per l’Agenda digitale, gli stessi attori possiamo provare ad inserirli in una mappa nel modo seguente:

Senza istituire o cancellare altri soggetti (abbiamo già dato) è forse il caso di cogliere l’occasione del decreto che attuerà il neonato art.8 per chiarire la gerarchia degli attori centrali e le materie di competenza, se si vuole che il digitale diventi un vero fattore di competitività per il Paese.

Ed abbiamo un disperato bisogno di un interlocutore politico chiaro e univoco (ministro o sottosegretario) per tutti gli attori della governance.

* L’autore è responsabile delle architetture per l’ICT in Regione Umbria ma scrive a titolo personale

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