L’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione trova nella legge 132/2025 un primo quadro nazionale di principi, limiti e finalità, con particolare attenzione al rapporto tra innovazione tecnologica, responsabilità umana e decisione amministrativa.
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La legge italiana sull’IA nel contesto europeo
Con la Legge 23 settembre 2025 n. 132, recante “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale”, il legislatore nazionale si è determinato a intervenire in materia di intelligenza artificiale, definendo un quadro di principi e di parametri normativi volti a disciplinare profili tra loro eterogenei, quali la sperimentazione, la ricerca e lo sviluppo di sistemi di intelligenza artificiale nel settore pubblico e privato.
Peraltro, l’intervento legislativo interno si inserisce nell’ambito del contesto delle norme e dei principi eurounitari disposti dal Regolamento UE 2024/1689 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024 (c.d. AI ACT). Appare opportuno specificare che la L. n. 132/2025 non costituisce attuazione del Regolamento UE 2024/1689, il quale è in sé un testo normativo auto-applicativo ed efficace in tutti i suoi elementi per gli Stati Membri, ma si configura come intervento autonomo di disciplina della materia da parte del legislatore nazionale.
A tal riguardo, la Commissione Europea, coinvolta nell’ambito del procedimento parlamentare, ha – a più riprese – evidenziato i rischi di sovrapposizioni e antinomie derivanti da una eventuale duplicazione normativa, suggerendo correttivi volti all’armonizzazione delle due fonti, che in sede parlamentare sono stati peraltro recepiti pienamente.
I principi guida dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione
Il testo legislativo è volto anzitutto a promuovere “un utilizzo corretto, trasparente e responsabile”, in una dimensione antropocentrica, dell’intelligenza artificiale, volto a coglierne le opportunità e garantendo “la vigilanza sui rischi economici e sociali e sull’impatto sui diritti fondamentali dell’intelligenza artificiale” (Art. 1), in conformità al citato Regolamento UE 2024/1689.
Il principio antropocentrico
Nella nuova legge assume particolare rilievo il principio antropocentrico, che rende gli strumenti di intelligenza artificiale funzionali alle esigenze umane, nel rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo sanciti dalla Costituzione Repubblicana: tali sistemi devono essere sviluppati “nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale dell’uomo, della prevenzione del danno, della conoscibilità, della trasparenza, della spiegabilità e dei principi di cui al comma 1, assicurando la sorveglianza e l’intervento umano” e senza arrecare pregiudizio allo “svolgimento con metodo democratico della vita istituzionale e politica e l’esercizio delle competenze e funzioni delle istituzioni territoriali sulla base dei principi di autonomia e sussidiarietà” nonché alla “libertà del dibattito democratico da interferenze illecite, da chiunque provocate” (Art. 3).
Appare di tutta evidenza che il legislatore non ha inteso adottare esclusivamente delle norme tecniche settoriali rivolte ai mercati di riferimento, ma ha perseguito la definizione di un quadro di principi aventi una forte connotazione assiologica, con il chiaro proponimento di garantire l’effettività dei diritti costituzionali in un contesto sociale connotato da un’evoluzione tecnologica in forte sviluppo e dalle sfide poste dai processi di automazione indotti dall’implementazione nei settori produttivi dell’A.I.
Anzitutto, la legislazione in materia appare orientata al principio antropocentrico: il paradigma adottato implica che i sistemi di I.A. siano funzionali alle esigenze umane, e non, al contrario, che le esigenze umane siano piegate alle nuove necessità di automazione dei processi produttivi. In tal senso, gli strumenti di intelligenza artificiale sono concepiti come mezzi tecnologici utili per la semplificazione e l’efficientamento delle attività umane, sotto la stretta sorveglianza dell’uomo, e, soprattutto, in funzione di supporto. È da escludersi l’ammissibilità di un’inversione della catena di comando che veda l’uomo eseguire decisioni assunte dalla macchina.
Il principio di autonomia e potere decisionale dell’uomo
Il principio di autonomia e potere decisionale dell’uomo, menzionato nella normativa richiamata in precedenza, definisce in modo chiaro il rapporto meramente strumentale tra persona e tecnologia. Con ciò, il legislatore rimarca che la responsabilità e l’imputabilità della decisione a monte del processo esecutivo debbano sempre e comunque ascriversi alla soggettività umana, di talché gli strumenti di I.A. si configurano esclusivamente come mezzi operativi volti a dare attuazione alla volontà della persona. Tale responsabilità è peraltro resa effettiva dalla definizione di obblighi di tracciabilità e conoscibilità dei modelli adottati, ovvero di verificabilità della corrispondenza degli output prodotti dall’I.A. agli input immessi dall’uomo.
Inoltre, il legislatore italiano ha inteso assoggettare espressamente i sistemi di intelligenza artificiale alla normativa in materia di protezione dei dati personali, disponendo all’art. 4 il trattamento lecito, corretto e trasparente dei dati personali e la compatibilità con le finalità per le quali sono stati raccolti, la comunicazione con linguaggio chiaro e semplice delle informazioni, la conoscibilità dei relativi rischi, il diritto di opporsi ai trattamenti autorizzati, il consenso genitoriale per i minori di anni 14, in conformità al diritto dell’Unione europea in materia di dati personali e di tutela della riservatezza (nel rispetto di quanto previsto dal regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, e dal codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196).
La L. 132/2025, peraltro, introduce disposizioni normative funzionali all’introduzione e implementazione nei settori pubblici di sistemi di intelligenza artificiale, con ciò dischiudendo nuove prospettive per l’attuazione in sede amministrativa del principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione e dei principi di economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa di cui alla L. n. 241/1990.
La scelta di campo del legislatore per la Pubblica Amministrazione
L’art. 14 della L. n. 132/2025, al co. 1, stabilisce infatti che “le pubbliche amministrazioni utilizzano l’intelligenza artificiale allo scopo di incrementare l’efficienza della propria attività, di ridurre i tempi di definizione dei procedimenti e di aumentare la qualità e la quantità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, assicurando agli interessati la conoscibilità del suo funzionamento e la tracciabilità del suo utilizzo”.
Il legislatore ha dunque realizzato una forte scelta di campo, abbracciando la prospettiva dell’evoluzione del settore pubblico in linea con lo sviluppo tecnologico dell’intera società, al fine di garantire una migliore funzionalità della macchina pubblica e, conseguentemente, la piena effettività dei diritti della persona connessi all’erogazione dei servizi pubblici da parte delle amministrazioni centrali e periferiche.
È di qualche interesse osservare che il co. 2 del medesimo art. 14 precisa che “l’utilizzo dell’intelligenza artificiale avviene in funzione strumentale e di supporto all’attività provvedimentale, nel rispetto dell’autonomia e del potere decisionale della persona che resta l’unica responsabile dei provvedimenti e dei procedimenti in cui sia stata utilizzata l’intelligenza artificiale”.
Tale norma costituisce la vera chiave di volta dell’intero edificio dell’introduzione di processi di automazione nella P.A., in quanto definisce le forme e i limiti dell’implementazione dell’I.A. nei settori amministrativi: una funzione di raccordo tra le nuove prospettive di sviluppo tecnologico dell’amministrazione e i principi giuspubblicistici in materia di discrezionalità e decisione amministrativa.
I limiti dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione
L’art. 14 co. 2, ancora una volta, sviluppa il principio antropocentrico, di autonomia e potere decisionale dell’uomo, declinandolo nel contesto dell’amministrazione pubblica. Il legislatore ha infatti voluto rimarcare che l’I.A. dovrà avere nelle sue declinazioni amministrative esclusivamente una funzione strumentale e di supporto dell’attività provvedimentale, non potendo ascriversi ai sistemi di intelligenza artificiale una funzione sostitutiva e suppletiva rispetto al decisore pubblico.
In altri termini, la decisione pubblica, connotata da un grado di discrezionalità amministrativa nella valutazione degli interessi pubblici e privati contrapposti e nella ricerca del loro miglior bilanciamento secondo canoni di ragionevolezza e proporzionalità, dovrà ascriversi esclusivamente alla volontà umana, vale a dire alla risoluzione assunta dal decisore pubblico.
In tal senso, il legislatore sembra escludere in radice che le Amministrazioni possano appaltare a sistemi di intelligenza artificiale l’assunzione di decisioni e la contestuale adozione di provvedimenti amministrativi in luogo della determinazione umana, in quanto il principio di responsabilità amministrativa delle PA richiede che la direzione del procedimento e la decisione assunta alla fine dello stesso siano sempre riconducibili ad un soggetto agente (il responsabile del procedimento di cui all’art. 6 della L. n. 241/1990), in modo tale da rendere tale direzione e decisione controllabili in sede giurisdizionale e valutabili in sede amministrativa, nei termini di un’eventuale responsabilità disciplinare del pubblico dipendente.
Peraltro, l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo di cui all’art. 3 della L. n. 241/1990 radica in capo al medesimo responsabile il dovere di rendere conto delle ragioni di fatto e di diritto sottese a tale decisione amministrativa. Alla luce dell’art. 14 della L. n. 132/2025, sembra potersi escludere che il responsabile del procedimento possa delegare a sistemi di I.A. la stesura della parte motivazionale del provvedimento amministrativo: al fine di garantire la piena trasparenza e controllabilità delle valutazioni sottese alla decisione amministrativa, le risultanze dell’istruttoria compiuta sono assunte a fondamento delle scelte adottate.
Inoltre, appare chiaro che solo il mantenimento in capo al decisore pubblico della decisione amministrativa sia compatibile con i principi in materia di controllo giurisdizionale dell’azione amministrativa da parte dei T.A.R. e del Consiglio di Stato. Una decisione è controllabile e sanzionabile soltanto quando l’itinerario logico e motivazionale seguito dal decisore pubblico sia pienamente intellegibile e delineato nella motivazione: non soltanto in ragione di regole tecniche applicative, ma di un’attività di bilanciamento discrezionale tra interessi pubblici e privati aventi rilevanti profili di complessità, attività che soltanto l’intelligenza umana, in scienza e coscienza, può realizzare.
Le applicazioni possibili dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione
Nonostante l’implementazione di sistemi di intelligenza artificiale nei procedimenti amministrativi debba scontare, come abbiamo visto, rilevanti limiti indotti dalla garanzia del principio di responsabilità dell’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, l’art. 14 della L. n. 132/2025 apre prospettive di grande rilievo, in quanto consente che i sistemi di I.A. siano implementati nei procedimenti amministrativi a fini di supporto e semplificazione dell’azione amministrativa.
Posto che i potenziali applicativi della disposizione sono molteplici, in prima battuta è opportuno riferirsi ad alcune soluzioni gestionali del tutto percorribili alla luce della richiamata normativa.
Ambiti operativi di supporto
In primo luogo, i sistemi di I.A. potrebbero svolgere un ruolo determinante della gestione dei flussi di dati ascrivibili all’attività amministrativa, nonché nella complessa selezione dei dati rilevanti ai fini della decisione amministrativa da assumere.
In secondo luogo, tali sistemi potrebbero apportare un contributo determinante, e in linea di principio finanche sostitutivo dell’attività umana, per lo screening delle istanze propedeutico all’avvio del procedimento amministrativo (es.: autorizzazioni ambientali, autorizzazioni in ambito edilizio, …), vale a dire nella valutazione della sussistenza di requisiti prettamente formali in capo all’istante.
Inoltre, l’I.A. potrebbe costituire un fondamentale alleato delle pubbliche amministrazioni per tutte le attività ragionieristiche di tenuta e aggiornamento dei bilanci pubblici nonché di verifica e rendicontazione degli stanziamenti pubblici di derivazione nazionale ed eurounitaria, sostituendo attività reiterative e meccaniche implicanti un alto dispendio di energie umane.
Peraltro, un altro interessante sviluppo applicativo potrebbe consistere nell’utilizzo dell’I.A. ai fini dell’individuazione delle disposizioni normative applicabili alla fattispecie concreta attenzionata dall’amministrazione, vale a dire come guida nel caos normativo e giurisprudenziale del settore pubblico italiano.
I confini della delega tecnologica
Infine, sistemi di machine learning potrebbero essere utilizzati per la stesura parziale dei provvedimenti amministrativi, quantomeno con riferimento alla definizione delle premesse e alla ricostruzione cronologica del procedimento.
Va ribadito ancora una volta, alla luce dei principi vigenti in precedenza richiamati, che non appare al momento possibile postulare un’eventuale delega motivazionale e decisoria ai sistemi di I.A., stante il principio di responsabilità umana nell’assunzione della decisione pubblica.
Le sfide attuative dell’intelligenza artificiale nella Pubblica Amministrazione
In conclusione, il legislatore italiano ha posto in essere una radicale scelta di campo al fine di promuovere l’implementazione di sistemi di intelligenza artificiale nell’ambito dei procedimenti amministrativi, dischiudendo nuove prospettive in merito al rapporto tra soluzioni gestionali ad alto impatto di innovazione. In questo quadro, tale implementazione appare sorretta da principi di responsabilità umana e strumentalità dei sistemi di I.A. rispetto al perseguimento dell’interesse pubblico mediante l’esercizio, da parte dell’uomo e non della macchina, della discrezionalità amministrativa. Appare evidente, dunque, che l’intelligenza artificiale potrà apportare consistenti benefici in termini di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, ma non potrà soppiantare la decisione umana; svolgerà quindi una funzione di supporto decisiva anche in considerazione delle croniche carenze di organico che connotano il pubblico impiego.
Su tali questioni, il dibattito è aperto. In particolare, non è dato sapere con quale livello di effettività e con quali accorgimenti pratici e gestionali le Pubbliche Amministrazioni riusciranno ad implementare i sistemi di I.A. nell’ambito dei propri plessi organizzativi e all’interno dei procedimenti di competenza. Senza dubbio, tale implementazione passerà dall’apertura ai mercati per l’acquisizione di servizi di trasformazione digitale, formazione e data management, anche mediante il ricorso alla stipula di Accordi Quadro Consip dedicati, al fine di favorire il trasferimento di competenze e buone pratiche e l’adeguamento delle infrastrutture digitali della P.A.
Tuttavia, il ricorso al mercato non può considerarsi sufficiente in assenza di adeguate politiche assunzionali che favoriscano il turn-over e l’inserimento di figure specialistiche e di nuovi profili professionali all’interno dell’Amministrazione.
L’effettiva attuazione dei propositi legislativi, dunque, dipenderà dalla capacità attuativa e dalle scelte strategiche funzionali al trasferimento e all’acquisizione strutturale di competenze adeguate alla sfida della transizione verso modelli amministrativi integrati dall’apporto di sistemi di I.A.
