Dopo i vari annunci che si sono susseguiti nel corso di questi ultimi anni, con la costituzione di gruppi di lavoro in sede governativa, proposte di regolamentazione da parte di autorità di controllo, progetti – poi svaniti nel nulla – di criptovalute locali, piani strategici presentati ma non attuati, non si può certo affermare che l’Italia si sia posta, o abbia almeno voluto porsi, tra i paesi “blockchain-friendly” in grado di attrarre investimenti e risorse sul proprio territorio su tale tecnologia.
Nel frattempo, la “geopolitica della blockchain” sta assumendo connotati sempre più distinti, con alcuni Stati che hanno adottato in maniera lungimirante delle politiche legislative capaci di attirare imprenditori e startup su una tecnologia, appare opportuno ricordarlo, che è alla base di quello che sarà il futuro Web 3.0 e che registra le migliori performance di crescita negli ultimi due anni.
Piattaforme NFT, esempi pratici
Per rendersi conto delle opportunità basti pensare a OpenSea, il più famoso marketplace per gli NFT. In un solo anno le transazioni su OpenSea hanno raggiunto da zero il valore di 17 miliardi di dollari e, in un’ipotetica classifica dei marketplace mondiali OpenSea si colloca in prima posizione davanti ad Amazon come rapidità di crescita. Oppure si prenda Coinbase, che registra ricavi di circa 7 miliardi annui con la sua attività di cambiavalute virtuali e recentemente quotatosi a Wall Street. O a Binance, fondata nel 2017 ed in soli 5 anni diventata una multinazionale che intrattiene rapporti a livello governativo (è recente la visita a Roma dell’amministratore delegato C. Zhao).
La tecnologia blockchain sta anche rivoluzionando altri ambiti e creando nuove opportunità. Si pensi a Socios, con i fantoken per i tifosi che consentono loro di esprimere preferenze sulle apposite piattaforme in merito a varie forme di partecipazione nella vita della squadra o a Sorare che sta rivoluzionando il Fantasy Football (ossia il vecchio “fantacalcio”) utilizzando gli NFT come “figurine digitali” dei giocatori utilizzabili nel gioco. A questi esempi si affiancano quelli dei progetti incentrati sui metaversi, collezioni di collectible e cryptoarte.
Non può mancare un riferimento alla DeFi, con strumenti innovativi di gestione delle transazioni, alle Decentralized Autonomous Organization (DAO) che specialmente negli ultimi sei mesi sono state sempre più spesso utilizzate anche per progetti come Gitcoin, che mira a fornire dei meccanismi di remunerazione open e decentralizzati agli sviluppatori, nonché alle applicazioni in settori più “tradizionali” come supply chain, notarizzazione e self sovereign identity.
Blockchain in Italia, dall’entusiasmo alla burocratizzazione
In tale contesto appare necessario chiedersi quale ruolo ha assunto l’Italia in questo settore tecnologico, cercando di fare il punto sia su ciò che finora è stato fatto (o almeno detto) rispetto la reale situazione del mercato. Assistiamo, infatti, almeno semestralmente a conferenze, convegni e webinar in cui si parla di blockchain, e che sempre di più stanno diventando vetrine di presentazione di aziende straniere che operano nel settore o, addirittura, di consulenti di altri Paesi che invitano coloro che vogliano avviare delle attività imprenditoriali fondate su questa tecnologia a localizzare l’azienda presso questo o quell’altro Stato, proprio facendo leva sulla differenza di certezza giuridica che può essere garantita tramite tale spostamento.
In Italia, in effetti, sulla blockchain e sulle criptoattività abbiamo assistito ad un atteggiamento altalenante tra entusiasmo, procrastinazione, strategia “dello struzzo” e burocratizzazione. Nel 2018 il Governo sembrava voler promuovere fortemente il ruolo dell’Italia nella leadership del settore, attraverso la nomina di un Gruppo di esperti che avrebbero dovuto suggerire una strategia da adottare ed introducendo, primo tra i Paesi europei a riferirla al Regolamento eIDAS, un minimo di disciplina giuridica alle “tecnologie a registro distribuito” ed agli “smart contract” attraverso la legge n. 12/2019. Illusa da tali segnali – che, come al solito nel nostro Paese diviso in tifoserie, hanno trovato sostenitori e detrattori – e rassicurata dal riconoscimento legislativo, era nata qualche iniziativa imprenditoriale per proporre soluzioni innovative su blockchain.
Nel frattempo, con il recepimento della quarta direttiva antiriciclaggio si delegava il MEF ad emanare un decreto per l’istituzione del registro degli operatori in valute virtuali, lasciando quindi nel “limbo” dell’attesa quegli eventuali soggetti che volevano avviare un’attività del genere nel nostro Paese. Dopo tale “entusiasmo” regolatorio è subentrata la procrastinazione e la “strategia dello struzzo”. Chi doveva emanare (entro 90 giorni dall’efficacia della legge 12/2019) le regole tecniche per rendere pienamente operanti le previsioni circa il riconoscimento delle tecnologie a registro distribuito e degli smart contract ha sostanzialmente “nascosto la testa sotto la sabbia” tanto che ancora oggi di tali regole tecniche non si ha alcuna informazione, oramai evidentemente seppellite in fondo a qualche cassetto. Il MEF dal canto suo, a febbraio 2018 chiudeva la consultazione sullo schema di attuazione del registro degli operatori virtuali, procrastinandone la pubblicazione a febbraio 2022 (dopo 4 anni dalla chiusura della consultazione) e reso operativo a partire da questo mese di maggio.
Sandbox regolatoria, l’iniziativa di Consob
Sempre in quell’iniziale periodo di entusiasmo anche la Consob aveva pubblicato in consultazione una possibile regolazione delle cd. criptoattività, arrivando a chiudere il report finale nel mese di gennaio 2020. Da allora però nulla più si è saputo e sembra oramai ampiamente tramontata l’ipotesi di introdurre una disciplina ad hoc, forse, a modesto parere di chi scrive, in considerazione dell’attivazione della sandbox regolatoria.
A ben vedere, anzi, la sandbox regolatoria sembra oramai aver sostituito tutte le varie iniziative regolamentari di cui abbiamo parlato, così che oggi si potrebbe suddividere la relativa disciplina in tre grandi ambiti:
- le regole a contrasto del riciclaggio, che hanno trovato applicazione con l’istituzione del registro OAM;
- la disciplina fiscale, che procede sulla base di provvedimenti interpretativi dell’Agenzia delle Entrate;
- tutto ciò che non rientra in 1) o 2) e che dovrebbe essere sottoposto, per avere una sorta di certezza regolatoria, al vaglio della sandbox regolatoria, con i processi di approvazione (oltretutto solo per un numero ristretto di progetti) da parte delle Autorità competenti che appaiono, anche da una semplice lettura dei provvedimenti attuativi, complessi e costosi.
A ciò si aggiunga anche la proposta di Regolamento europeo sui Market of Cripto Asset (MiCA) che pur prendendo di mira principalmente le cd. stablecoin, introdurrebbe specifiche regole anche sui cd. utility token prevedendo obblighi pubblicitari agli emittenti e responsabilità per i cd. VASP (Virtual Asset Service Provider).
Come promuovere un “settore blockchain” in Italia
Il quadro sopra delineato fa ben comprendere come in realtà non sia affatto facile in Italia voler avviare un’attività imprenditoriale sulla tecnologia blockchain. L’incertezza normativa e, forse, l’eccessiva delega alla disciplina secondaria hanno avuto l’effetto di non creare un framework giuridico certo tanto che non solo risulta difficile comprendere se una determinata attività rientri o meno in un settore regolamentato, ma anche qualora si voglia tentare l’impresa risulta difficile poter rassicurare gli utenti circa la validità dal punto di vista giuridico delle operazioni che andranno ad attuare con tale tecnologia.
In un mercato del genere, di forte innovazione tecnologica, le regole invece dovrebbero essere chiare, semplici e soprattutto non vincolanti (già solo il fatto di richiedere delle Linee guida tecniche per stabilire quando si producano determinati effetti ha poco senso, dato che si tratta di una tecnologia in continuo mutamento).
Le soluzioni possibili
In tale ottica, alcuni interventi che potrebbero essere utili per sbloccare questo “impasse” potrebbero essere i seguenti: vediamo quali.
Emendare l’art. 8 ter della l. n. 12/2019 eliminando il riferimento alle Linee Guida tecniche da adottare da parte di AgID
Siamo stati tra coloro che avevano ben visto l’introduzione dell’art. 8 ter nel nostro ordinamento, già per il solo fatto che lo stesso “legittimava” in qualche modo la tecnologia blockchain. In tal senso l’art. 8 ter dovrebbe essere riformulato per diventare una norma di principio, ribadendo in parte quanto già contenuto nel Regolamento eIDAS ed epurandolo dalla necessità di normativa di rango secondario per la sua completa efficacia. Soprattutto nella parte in cui regola gli smart contract il riferimento alla necessità di Linee Guida (che in 3 anni non sono state pubblicate) che chiariscano le modalità di identificazione delle parti delle stesse appaiono superflue: il Regolamento eIDAS e il nostro CAD già disciplinano gli strumenti di identificazione elettronica che sono validi nel nostro ordinamento, basta quindi riferirsi a quelli per rendere pienamente operativa la norma in questione;
Inserire dei meccanismi di supervisione dei provvedimenti delegati
L’attuazione del decreto sull’istituzione del registro degli operatori in valute virtuali è un esempio di normativa secondaria che sconfina in ambito che non le erano stati delegati (cercando di ampliare il novero dei soggetti a cui deve essere applicata la normativa). Ciò che sempre più si sta verificando è che il Parlamento delega il Governo a regolare una certa materia con un decreto legislativo, tale provvedimento poi al proprio interno contiene a sua volta una delega ad un’Autorità o altra Pubblica Amministrazione a normare determinate aspetti più “tecnici o operativi” e, nell’adottare il provvedimento così delegato si cerca di estendere la portata della norma. Se ci si limitasse ai primi due passaggi saremmo sicuramente di fronte ad un eccesso di delega costituzionalmente disciplinato, ma dato che tale sconfinamento arriva in un momento successivo l’intervento governativo, una volta pubblicato il provvedimento – quando viene pubblicato – appare molto più difficile da attuare (anche per il rapido avvicendamento tra governi a cui assistiamo nel nostro Paese). È evidente che tale meccanismo non può più essere considerato soddisfacente, soprattutto in quanto gli obiettivi politici del Parlamento (che comprendono anche la promozione o meno di determinate attività imprenditoriali nel nostro Paese) in alcuni casi non convergono con quelli della “macchina amministrativa” che, invece, ragiona in termini di controlli e autorizzazioni (sempre e soprattutto nel nostro Paese).
In tale sistema sarebbe quantomai necessario introdurre degli effettivi strumenti di supervisione preventiva da parte del Parlamento sui provvedimenti attuativi dei decreti delegati, soprattutto quando tra la legge di delega e il provvedimento attuativo vi siano degli avvicendamenti della compagine di governo che rischiano di far travisare l’originaria visione di politica legislativa che si voleva introdurre con la delega;
Introdurre vari livelli di sandbox regolamentare o meccanismi di interpello
Come già anticipato la sandbox regolamentare varata dall’Italia sembra in realtà eccessivamente macchinosa ed è riservata a progetti che per loro natura dovrebbero in astratto rientrare in uno dei meccanismi regolatori del settore assicurativo, bancario o finanziario.
In alcuni casi però (si pensi ai marketplace di NFT, agli NFT dei fantasy game, o ai fantoken) le iniziative imprenditoriali potrebbero non dover neanche sottoporsi alla sandbox regolamentare, ma, trattandosi di nuove attività non disciplinate in maniera positiva, coloro che vorrebbero attuarle vi rinunciano per l’attuale incertezza regolamentare.
Per poter far fronte a tali esigenze e rassicurare gli imprenditori, aiutando a far crescere il settore, si potrebbero individuare delle sandbox regolatorie di secondo livello, in cui progetti come quelli innanzi citati possono sottoporsi per essere sicuri di operare correttamente.
Non bisogna dimenticare, infatti, che lo scopo primario di tutta la regolamentazione dei mercati è quello di inserire regole per mantenere la fiducia degli stessi e tutelare i consumatori che ne usufruiscono. Quando, quindi, un progetto non abbia particolari aspetti finanziari, assicurativi o bancari, la sandbox regolamentare potrebbe essere gestita in maniera più semplice, da istituzioni che hanno già tra i loro compiti quello di tutelare consumatori e utenti di mercati, come le Camere di Commercio, o magari attraverso l’approvazione di codici di condotta da parte delle associazioni imprenditoriali a cui ci si potrebbe sottoporre volontariamente.
Infine, un altro strumento di semplificazione che conferisca certezza giuridica agli operatori potrebbe essere l’introduzione di meccanismi di interpello come quello oggi presente per l’Agenzia delle Entrate. Le singole Autorità di controllo per quanto di propria competenza assumerebbero un ruolo di chiarificazione preventiva e gli imprenditori potrebbero rivolgersi a loro per ottenere un primo, rassicurante o meno, parere circa l’inquadramento e l’assoggettamento dell’attività alla specifica disciplina di settore.
