Per gran parte della loro storia, le infrastrutture di comunicazione elettronica sono state concepite e regolate come reti di trasporto bidirezionali: sistemi destinati a mettere in connessione due o più punti terminali, secondo il paradigma tipico della telefonia e, in seguito, della prima Internet “a commutazione di pacchetto”. La funzione primaria era conversazionale o, al più, transazionale: instradare un segnale da un punto A a un punto B, con il traffico generato in modo relativamente simmetrico e prevedibile dagli utenti finali.
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Da reti per comunicare a reti per distribuire contenuti
Questo paradigma è stato progressivamente superato da una trasformazione strutturale della domanda. Oggi la stragrande maggioranza del traffico che attraversa le reti fisse e mobili non è generata da comunicazioni interpersonali, ma dalla distribuzione di contenuti informativi e/o audiovisivi, applicativi cloud, aggiornamenti software, servizi di intrattenimento in streaming e, sempre più, elaborazioni distribuite legate all’intelligenza artificiale.
Le reti di comunicazione elettronica non hanno smesso di “comunicare”, ma la loro funzione economica e tecnica prevalente si è spostata verso la distribuzione di massa di contenuti, con caratteristiche di traffico fortemente asimmetrico: pochi content and application provider (CAP) di dimensione globale generano quote crescenti e maggioritarie del volume di dati scambiati, mentre gli operatori di rete assicurano la distribuzione dei contenuti verso gli utenti finali.
Questa evoluzione non è solo quantitativa. È anche architetturale: la rete non è più un semplice tubo che trasporta bit indifferenziati, ma un sistema che deve essere progettato, dimensionato e gestito tenendo conto di dove i contenuti vengono generati, dove vengono elaborati, dove vengono “avvicinati” all’utente e come questi tre livelli si combinano per garantire un’esperienza di consumo adeguata. È il motivo per cui, negli ultimi anni, il dibattito regolamentare europeo e nazionale ha iniziato a interrogarsi su un perimetro più ampio di infrastrutture, che include i data center e le reti di distribuzione dei contenuti, superando la tradizionale distinzione tra “rete” e “servizio” su cui si fondava il quadro normativo delle telecomunicazioni.
Il ruolo di data center e CDN nella catena di distribuzione
In questo scenario, data center e Content Delivery Network (CDN) svolgono una funzione che non è più accessoria, ma strutturale rispetto alla capacità delle reti di comunicazione elettronica di erogare servizi di qualità adeguata.
I data center costituiscono il livello in cui i contenuti vengono depositati, elaborati, replicati e resi disponibili per la distribuzione: sono i luoghi fisici in cui risiedono le piattaforme cloud, gli ambienti di storage e calcolo su cui si appoggiano i servizi digitali, dai social media allo streaming video, dai servizi finanziari alle applicazioni di intelligenza artificiale. Le CDN, a loro volta, costituiscono l’infrastruttura logico-fisica che consente di replicare i contenuti più richiesti su nodi distribuiti geograficamente, posizionati il più vicino possibile agli utenti finali, in modo da ridurre la latenza, contenere il carico sulle reti di trasporto a lunga distanza e assorbire i picchi di domanda simultanea, come avviene tipicamente per gli eventi sportivi trasmessi in diretta streaming.
Le CDN si presentano oggi in configurazioni molto eterogenee: da reti proprietarie di grandi content provider che dispiegano cache dedicate all’interno o in prossimità delle reti degli operatori di telecomunicazione, a CDN commerciali offerte come servizio a terzi, fino a soluzioni ibride basate su accordi di interconnessione diretta (i cosiddetti peering) con gli operatori di rete. In tutte queste configurazioni, il tratto comune è la gestione di elementi di rete attivi, che permettono di trasmettere segnali agli utenti finali senza che il traffico debba necessariamente attraversare l’intera dorsale della rete pubblica.
L’interazione tra data center, CDN e reti di comunicazione elettronica non è quindi un rapporto di semplice giustapposizione, ma una relazione funzionale e tecnica stretta: i data center producono e ospitano i contenuti; le CDN li replicano e li posizionano strategicamente; le reti di accesso e di trasporto degli operatori di telecomunicazione ne assicurano la consegna finale all’utente. Ottimizzare uno solo di questi livelli, senza tenere conto degli altri due, produce risultati modesti o instabili in termini di qualità del servizio percepita dall’utente finale.
La qualità del servizio nell’ecosistema allargato
Ne discende un punto centrale per l’analisi regolamentare: la qualità dei servizi digitali erogati agli utenti finali non dipende più soltanto dalle caratteristiche tecniche della rete di accesso — che pure restano determinanti, si pensi alla capacità delle reti in fibra rispetto al rame legacy — ma dall’efficacia con cui l’intero ecosistema allargato di comunicazioni, comprensivo di data center, CDN e reti di trasporto e accesso, riesce a funzionare in modo coordinato.
Un esempio paradigmatico, ben presente al dibattito italiano ed europeo, è quello della distribuzione in diretta streaming di eventi sportivi ad alto richiamo, come le partite di calcio di Serie A. In questi casi, un dimensionamento inadeguato della rete di distribuzione dei contenuti — intesa come combinazione di capacità dei data center di origine, capillarità e dislocazione geografica dei nodi CDN, e capacità delle reti di accesso e trasporto degli operatori — si traduce direttamente in disservizi visibili e diffusi per l’utenza: buffering, degrado della qualità video, interruzioni del segnale, che si manifestano indipendentemente dalla qualità intrinseca della connessione dell’utente finale.
Ciò dimostra come la qualità dell’esperienza utente sia oggi il prodotto di un sistema a più livelli, in cui il malfunzionamento o il sottodimensionamento di una singola componente — un data center con capacità inadeguata, una CDN priva di nodi cache adeguatamente distribuiti sul territorio, oppure una rete di accesso locale non dimensionata per assorbire i picchi di traffico simultaneo — può vanificare gli investimenti e le prestazioni delle altre componenti. La responsabilità della qualità del servizio, in altre parole, si è “distribuita” lungo l’intera catena, coinvolgendo tutti i soggetti che la compongono.
Perché serve coordinamento tra le componenti dell’ecosistema
Da questa interdipendenza tecnica discende una conseguenza regolamentare di rilievo: se la qualità del servizio finale dipende dall’interazione tra soggetti diversi — operatori di rete, gestori di data center, fornitori di CDN, content and application provider — allora anche il coordinamento tra questi soggetti diventa un bene pubblico da tutelare, e non solo un tema di relazioni commerciali bilaterali.
Le ragioni che rendono necessario tale coordinamento sono molteplici. In primo luogo, ragioni di efficienza tecnica: il corretto dimensionamento e la corretta dislocazione geografica dei nodi di distribuzione dei contenuti richiedono una pianificazione che tenga conto della topologia delle reti di accesso e trasporto sottostanti, pena investimenti mal allocati o capacità ridondanti in alcune aree e insufficienti in altre. In secondo luogo, ragioni di resilienza e continuità del servizio: eventi di traffico eccezionale — come le già richiamate dirette sportive, ma anche il lancio di importanti aggiornamenti software su scala di milioni di dispositivi — richiedono che le diverse componenti del sistema siano in grado di comunicare e adattarsi reciprocamente in tempi rapidi, per evitare la saturazione dei nodi di rete.
In terzo luogo, ragioni di trasparenza e di corretta allocazione delle responsabilità: quando si verifica un disservizio percepito dall’utente finale, la capacità di individuare se la causa risieda nella rete di accesso, nella capacità della CDN o nel dimensionamento del data center di origine è condizione necessaria per un intervento regolamentare mirato ed efficace, oltre che per una corretta tutela del consumatore.
Infine, vi è una ragione di carattere più strutturale: la crescita esponenziale del traffico dati, trainata da streaming, intelligenza artificiale ed edge computing, rende sempre più stretta l’interdipendenza tra capacità computazionale (data center), capacità di distribuzione (CDN) e capacità di trasporto (reti di comunicazione elettronica). Un ecosistema digitale che funzioni in modo efficiente per il sistema Paese richiede quindi meccanismi — tecnici, contrattuali e, se necessario, regolamentari — che assicurino che queste componenti evolvano in modo coerente tra loro, evitando che investimenti in una parte della catena restino privi di effetto per assenza di capacità adeguata nelle altre.
L’intervento di AGCom sulle CDN: una scelta coerente con l’evoluzione del sistema
È in questo quadro che si inserisce, con piena coerenza logica, l’intervento di AGCom volto a ricondurre le Content Delivery Network nell’alveo della regolamentazione delle reti di comunicazione elettronica.
Nel 2025 l’Autorità aveva infatti avviato un procedimento istruttorio per accertare le condizioni di applicabilità del regime di autorizzazione generale, previsto dal Codice delle comunicazioni elettroniche, alle infrastrutture CDN utilizzate per la distribuzione di contenuti via Internet sul territorio nazionale. Il percorso ha tratto origine dall’esperienza maturata da AGCom con l’atto di indirizzo relativo al corretto dimensionamento e alla dislocazione geografica della rete di distribuzione delle partite di calcio di Serie A per il triennio 2021-2024, e dalle successive attività di vigilanza sul mercato — un caso che ha reso evidente, empiricamente, come la qualità del servizio percepita dagli utenti dipenda in modo diretto dalla capacità e dalla distribuzione geografica delle infrastrutture CDN, e non solo dalle reti di accesso degli operatori.
All’esito di una consultazione pubblica che ha raccolto i contributi di ventisette stakeholder, a fine luglio 2025 l’Autorità ha adottato la delibera n. 207/25/CONS, con cui ha confermato che le CDN rientrano nella definizione di rete di comunicazione elettronica prevista dall’articolo 2 del Codice, con conseguente applicazione del regime di autorizzazione generale di cui all’articolo 11. Il provvedimento ricostruisce in modo analitico le relazioni tecniche ed economiche tra content and application provider, fornitori di CDN e operatori di comunicazione elettronica, evidenziando come tali relazioni siano finalizzate proprio a ottimizzare la distribuzione dei contenuti, specie nei casi di applicazioni che comportano carichi di traffico simultaneo particolarmente elevati.
È importante sottolineare, come la stessa Autorità ha avuto cura di precisare, che si tratta di un intervento di natura classificatoria e pre-regolamentare, orientato alla trasparenza del quadro normativo applicabile, e non all’introduzione di tariffe regolamentate per l’interconnessione IP ovvero di remunerazioni obbligatorie a carico dei fornitori di contenuti — temi che restano estranei all’oggetto specifico del procedimento. Ciò non ha impedito che la delibera sollevasse un dibattito acceso, alimentato dal timore, espresso da diverse big tech e associazioni di categoria, che la riconduzione delle CDN al perimetro regolamentare possa costituire un passo preparatorio verso future forme di contribuzione economica o di oneri aggiuntivi, sul modello delle cosiddette network fees più volte discusse e finora respinte in sede europea. Alcuni tra i principali fornitori di contenuti e di infrastrutture CDN hanno peraltro presentato ricorso dinanzi al giudice amministrativo avverso il provvedimento.
Al netto di queste tensioni, che riflettono interessi economici legittimi e contrapposti, la scelta di AGCom appare pienamente coerente sul piano logico e sistemico con la trasformazione descritta nei paragrafi precedenti. Se le CDN svolgono oggi una funzione tecnica equivalente, per molti aspetti, a quella di un elemento di rete attivo — gestendo cache e nodi di distribuzione che condizionano direttamente la qualità del servizio erogato all’utente finale — appare logico che l’ordinamento ne tenga conto ai fini della trasparenza regolamentare, quantomeno per assicurare che l’Autorità disponga degli strumenti conoscitivi necessari a intervenire in caso di disservizi sistemici, come già avvenuto nel caso della distribuzione delle partite di Serie A. L’intervento italiano, pur restando allo stato un unicum nel panorama regolamentare europeo, anticipa quindi, sul piano nazionale, un tema che la stessa Commissione europea ha successivamente affrontato in sede di elaborazione del Digital Networks Act.
Il Digital Networks Act e l’inquadramento delle CDN nel perimetro regolamentare
Il Digital Networks Act, presentato dalla Commissione europea il 21 gennaio 2026 come proposta di regolamento destinata a sostituire il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, il Regolamento BEREC, il Programma pluriennale relativo alla politica in materia di spettro radio e le componenti fondamentali del Regolamento Open Internet, muove esplicitamente dal riconoscimento che il perimetro tradizionale delle reti di comunicazione elettronica non è più adeguato a descrivere l’ecosistema digitale esistente. Le considerazioni che precedono la proposta parlano apertamente di un “ecosistema di connettività allargato” e di reti digitali sempre più basate su tecnologie cloud e di intelligenza artificiale, segnando un passaggio dichiarato dal concetto tradizionale di “comunicazioni elettroniche” a quello, più ampio, di “reti digitali”.
L’articolo 9 e il regime di autorizzazione generale
Sul piano tecnico-giuridico, è soprattutto l’articolo 9 della proposta a rilevare ai fini dell’inquadramento delle CDN. Rispetto all’impianto tradizionale del regime di autorizzazione generale, storicamente riservato agli operatori di telecomunicazione in senso proprio — gestori di reti in rame ereditate dagli ex monopolisti pubblici, operatori mobili, fornitori di connettività al pubblico — l’articolo 9 della proposta di DNA amplia il perimetro dei soggetti potenzialmente ricompresi nel regime autorizzatorio, includendovi, per espressa indicazione di diversi commentatori e della stessa BEREC, anche le reti private e le CDN commerciali, ossia gli insiemi distribuiti di server che replicano i contenuti dei clienti in prossimità degli utenti finali. È lo stesso meccanismo di riconduzione al concetto di rete di comunicazione elettronica già sperimentato da AGCom in sede nazionale, questa volta trasposto, seppure con contorni ancora dibattuti, a livello di diritto dell’Unione.
Il tema non è privo di criticità applicative, che lo stesso BEREC ha avuto modo di segnalare: gli articoli 9 e 10 della proposta sollevano dubbi in merito alla chiarezza e alla coerenza del perimetro del regime di autorizzazione generale, con il rischio di generare incertezza normativa. A ciò si aggiunge il rilievo per cui l’articolo 9, paragrafo 4, rinvia a successivi orientamenti BEREC la definizione puntuale degli obblighi applicabili ai diversi soggetti, lasciando aperta, nella fase transitoria, un’area di incertezza per gli operatori economici coinvolti. Resta inoltre aperto, anche a livello europeo, lo stesso interrogativo sollevato in Italia rispetto alla delibera AGCom: il timore che l’inclusione delle CDN nel regime autorizzatorio possa costituire, attraverso i meccanismi di negoziazione dell’interconnessione e di risoluzione delle controversie previsti dalla proposta, un varco indiretto verso future forme di contribuzione economica a carico dei grandi fornitori di contenuti.
La cooperazione nell’ecosistema digitale
Accanto alla dimensione autorizzatoria, la proposta di DNA introduce un ulteriore tassello coerente con l’esigenza di coordinamento descritta in precedenza: la previsione di un meccanismo di cooperazione nell’ecosistema digitale, con l’attribuzione a BEREC del compito di pubblicare orientamenti volti a promuovere una cooperazione efficace tra i fornitori di reti di comunicazione elettronica e i soggetti attivi in settori strettamente correlati, quali i content and application provider e i fornitori di servizi cloud, accompagnata dall’introduzione di una procedura di conciliazione su base volontaria. Si tratta di una previsione che riconosce, a livello di diritto positivo, proprio il principio esposto nei paragrafi precedenti: la qualità del servizio digitale erogato all’utente finale è il risultato di un sistema interdipendente di attori, e il coordinamento tra questi attori merita un presidio normativo dedicato, che vada oltre la semplice regolazione bilaterale dei rapporti contrattuali.
Conclusioni
La traiettoria che emerge dall’analisi congiunta dell’intervento di AGCom sulle CDN e della proposta di Digital Networks Act è, in definitiva, coerente e non casuale. Entrambi gli interventi regolamentari rispondono alla medesima esigenza sistemica: riconoscere che le infrastrutture di comunicazione elettronica hanno progressivamente esteso la propria funzione da reti di trasporto di comunicazioni interpersonali a reti di distribuzione di massa di informazioni e contenuti, in un rapporto di stretta interdipendenza tecnica con data center e CDN, e che tale interdipendenza richiede strumenti regolamentari capaci di indirizzare il sistema nel suo complesso, non solo le sue singole componenti.
L’esperienza italiana, per quanto rimasta finora isolata nel panorama europeo e non priva di contenziosi, ha avuto il merito di anticipare empiricamente — a partire dal caso concreto della distribuzione delle partite di calcio in streaming — un tema che il legislatore europeo ha successivamente fatto proprio in sede di elaborazione del Digital Networks Act. Il percorso che si apre ora a livello europeo, tra i negoziati sull’articolo 9 della proposta e il ruolo di guida che verrà affidato a BEREC, sarà determinante per stabilire se l’inquadramento regolamentare delle CDN saprà tradursi in un effettivo rafforzamento della qualità e della resilienza del sistema di comunicazioni allargato, senza al contempo introdurre incertezze o oneri sproporzionati per un ecosistema digitale che, ad oggi, continua a funzionare in modo efficiente, competitivo e a basso costo per tutti gli attori coinvolti.
Se questa evoluzione genera preoccupazione dal lato di alcuni degli attori economici coinvolti, che cercano di non essere sottoposti a vincoli ed obblighi normativi, essa invece non può che essere ben vista dagli utenti finali, che guadagnerebbero una tutela più ampia rispetto all’efficace fruizione dei servizi online, e dai fornitori di contenuti e informazioni, che avrebbero maggiori garanzie di raggiungere gli utenti finali con qualità adeguata.
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