Gli orientamenti per le NRA

Open internet, le linee guida Berec: focus su “zero-rating” e servizi specializzati

Le Linee Guida si confermano strumento mediante cui il BEREC dà la propria interpretazione della normativa e stabilisce importanti principi per fare in modo che le NRA diano un’applicazione coerente e quanto più possibile omogenea della normativa europea. Gli orientamenti per salvaguardia dell’accesso ad un’Internet aperta

25 Giu 2020
Jacopo Liotta

Associate. Studio Professionale Associato a Baker & McKenzie

Giovanni Rindi

Trainee, Baker McKenzie

Thanks to Leon Seibert for sharing their work on Unsplash.

Il periodo della quarantena non ha fermato i lavori del Body of European Regulators for Electronic Communications (“BEREC”) che, durante una seduta tenutasi il 16 giugno scorso in streaming dalla piattaforma del sito ufficiale, ha reso nota la pubblicazione delle Linee guida per l’applicazione della disciplina in materia di Open Internet sulla base del Regolamento UE 2015/2120 (“Regolamento”).

Queste linee guida sono il frutto di un lavoro cominciato il 3 ottobre 2019 con l’annuncio dell’apertura di una consultazione pubblica avente lo scopo di aggiornare le linee guida in materia di Open Internet, precedentemente note come Linee Guida sulla Net Neutrality. La consultazione, con la quale era stata presentata una prima bozza di linee guida, si è chiusa il 29 novembre 2019 e, da allora, si attendeva la pubblicazione del testo definitivo.

La procedura di consultazione pubblica ha visto la partecipazione di oltre 50 stakeholder, provenienti da una moltitudine di paesi e afferenti a diversi settori produttivi e culturali: operatori di telefonia, fornitori di servizi e reti di comunicazioni elettroniche, esponenti accademici, soggetti istituzionali, associazioni di categoria, social network, compagnie aeree. Le aree di maggiore polarizzazione delle posizioni dei partecipanti risultano essere le considerazioni in merito alle offerte zero-rating e ai servizi specializzati (specialised services) sebbene, ovviamente, siano state diverse le tematiche presentate mediante le istanze dei partecipanti, sempre con un’attenzione particolare nei confronti del ruolo ricoperto dalle Autorità Nazionali di Regolamentazione (“NRA”) e nei rapporti tra i fornitori di servizi di accesso ad internet (“ISP”) e queste ultime.

Ambito di applicazione e definizioni

Un tema emerso con particolare enfasi riguarda la possibilità di escludere dall’ambito di applicazione del Regolamento i servizi di accesso ad internet (“IAS”) supportati da tecnologia satellitare o, in alternativa, di considerarli come servizi specializzati. L’esempio ricorrente di tali servizi è il Wi-Fi offerto all’interno degli aeroplani durante i viaggi. Un’eventuale cambio di prospettiva in tale senso consentirebbe a categorie di soggetti quali, ad esempio, le compagnie aeree, di assicurare offerte che consentano di garantire una maggiore qualità del servizio.

A tale riguardo il BEREC ha tuttavia ribadito un principio essenziale nel quadro del Regolamento: non rileva, ai fini della valutazione di un determinato servizio come IAS, la tecnologia di rete utilizzata per accedere ad Internet. D’altra parte, la definizione stessa di IAS, così come indicata all’Art. 2(2) del Regolamento, prevede che gli unici elementi da tenere in considerazione siano la qualificazione del servizio come un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico e la possibilità di tale servizio di accedere ad Internet, ossia assicurare virtualmente una connessione con tutti punti terminali di internet. La tecnologia di rete e l’apparecchiatura terminale utilizzata per connettersi rimangono elementi irrilevanti. Rimangono dunque valide le esclusioni individuate dalle Linee Guida, quali gli e-book o alcuni servizi Machine-to-Machine (“M2M”).

Salvaguardia dell’accesso a un’Internet aperta

L’articolo 3 del Regolamento stabilisce le misure a salvaguardia dell’accesso ad un’Internet aperta. Rispetto a quest’articolo, le tematiche di principale interesse da parte degli stakeholder sono state: la possibilità di proporre offerte IAS differenti sulla base di diversi livelli di qualità di servizio (“QoS”), la definizione del termine “application agnostic”, la definizione delle offerte zero-rating, la delimitazione delle misure di gestione ragionevole del traffico, la qualificazione degli specialised services.

Un punto di particolare rilievo ha riguardato gli accordi che i fornitori di IAS possono stipulare con gli utenti finali per definire le condizioni e le caratteristiche commerciali e tecniche dei servizi offerti. Il Regolamento prevede infatti che gli ISP possano modulare alcuni parametri del servizio quali prezzo, volumi di dati o velocità, nonché la latenza, jitter, la perdita di pacchetti e la larghezza di banda, purché da ciò non derivi una limitazione dell’esercizio dei diritti dell’utente finale. L’offerta deve dunque essere “application agnostic”: ossia la gestione del traffico deve prescindere dall’applicazione cui il traffico fa riferimento. È chiarito, a tale riguardo, che pratiche commerciali che, ad esempio, prevedono un accesso ad internet senza limiti (uncapped) in determinati orari o per specifici periodi di tempo potrebbero essere ritenute lecite dalle NRA. Al contrario, il blocco o la limitazione all’uso di uno specifico contenuto o di una o più applicazioni/servizi o relative categorie sarà verosimilmente considerata in violazione dei diritti degli utenti finali.

Le Linee Guida hanno inoltre chiarito che l’offerta degli ISP (ed in questo caso anche dei cosiddetti Content Application Providers[1] – “CAP”) può comprendere i cosiddetti “servizi specializzati”. Questo termine individua servizi che sono diversi dai servizi di accesso a Internet e che vengono ottimizzati a seconda del contenuto, dell’applicazione o del servizio specifico offerto, al fine di garantire un certo livello di qualità di tale contenuto, applicazione o servizio, necessario al fine della loro fruizione ottimale. I servizi specializzati possono dunque essere forniti se ciò è oggettivamente necessario per soddisfare i requisiti di un determinato livello di qualità. Questi servizi non sono IAS e non possono essere utilizzati come o in sostituzione degli IAS. Inoltre, la loro fornitura non dovrebbe avere impatti sulla disponibilità o sulla qualità dello IAS principale cui fanno riferimento.

La fornitura di questa tipologia di servizi, in ogni caso, è sottoposta al rispetto di una serie di condizioni individuate dal Regolamento. In proposito, le Linee Guida forniscono alcuni chiarimenti in merito alla possibilità di utilizzare tali servizi specializzati nell’offerta di servizi M2M (soprattutto quando per tali servizi è essenziale mantenere una certa qualità in quanto hanno a che fare con esaurimento di energia, interferenze e sicurezza), nonché riguardo alla possibilità di fornire tali servizi all’interno di reti virtuali.

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[2]

Come anticipato, il BEREC affronta anche la questione relativa alle offerte “zero-rating” stabilendo che, in generale, questa tipologia di offerta non è di per sé proibita, ma, piuttosto, necessita di una valutazione caso per caso. Le offerte zero-rating individuano le pratiche commerciali in base alle quali l’ISP applica un prezzo pari a zero al traffico dati associato ad una particolare applicazione (o classe di applicazioni) e, allo stesso tempo, i dati consumati non contano ai fini di eventuali massimali (data cap). Le nuove Linee Guida forniscono maggiori dettagli in merito alle possibilità di modulare tali offerte, chiarendo alcuni aspetti a cui le NRA potrebbero fare riferimento per la valutazione di cui sopra. Viene dunque ribadito il concetto per cui offerte relative ad applicazioni specifiche sono maggiormente a rischio di arrecare danno o limitare i diritti degli utenti finali rispetto alle offerte che si riferiscono ad intere classi di applicazioni (offerte aperte). I programmi zero-rating aperti, infatti spostano la valutazione delle NRA dalle condizioni di accesso all’offerta singola alle condizioni di accesso all’intera classe di applicazioni (ad es., se sono trasparenti, non discriminatorie, corrette e ragionevoli) ed hanno meno possibilità di violare il Regolamento.

Misure di trasparenza per garantire l’accesso a un’Internet aperta

Le misure relative alla tutela dell’Internet aperta sono affiancate da obblighi indirizzati a garantire che gli ISP assicurino un adeguato livello di informazione agli utenti finali nell’erogazione di IAS e servizi specializzati. In generale, le informazioni veicolate devono consentire all’utente finale di ottenere una visione complessiva e chiara del servizio acquistato. A tale scopo, sono state aggiornate le informazioni contrattuali in relazione ai cd. data cap, i quali devono esattamente indicare quali dati sono coperti nel caso in cui venga applicata una tariffa differenziata. Un altro aspetto toccato dalle Linee Guida è quello relativo al lancio di nuovi prodotti, che coinvolgono l’utilizzo di molteplici tecnologie, da parte degli ISP, con particolare riferimento ai servizi Fixed Wireless Access (“FWA”) o ibridi. In sintesi, a prescindere dall’interazione delle tecnologie utilizzate, l’utente finale deve essere messo in condizione di comprendere quale livello di servizio attendersi.

Conclusioni

La precedente versione delle Linee Guida del 2016 è stata utilizzata dalle NRA per l’interpretazione e l’esecuzione del Regolamento fino ad oggi. La nuova versione è il frutto del lavoro di aggiornamento e modifica svolto dal BEREC nel corso degli ultimi anni ed ha tenuto in considerazione le posizioni dei vari stakeholder e, soprattutto, il mutato contesto tecnologico e commerciale. In questo senso, le Linee Guida confermano il loro ruolo di strumento mediante cui il BEREC fornisce la propria interpretazione della normativa e stabilisce importanti principi per fare in modo che le NRA diano un’applicazione coerente e quanto più possibile omogenea della normativa europea.

Le NRA (inclusa l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni) dunque utilizzeranno le Linee Guida per valutare eventuali condotte nel rispetto delle misure per garantire un’Internet aperta. Allo stesso modo, gli stakeholder (gli operatori di comunicazioni elettroniche, in primis) dovrebbero tenere in considerazione l’orientamento espresso dalle Linee Guida nel momento in cui valutano la possibilità di erogare servizi che potrebbero presentare criticità dal punto di vista del Regolamento.

Nonostante forniscano chiarimenti ed esempio, le Linee Guida non entrano (giustamente) nel dettaglio di tutti gli scenari ipotizzabili ma definiscono un insieme di criteri che potranno essere applicati per la valutazione di ogni caso. Nel corso dei prossimi anni sarà interessante osservare se ed in quale misura le NRA modificheranno la loro valutazione delle condotte degli operatori del settore, in particolare rispetto alle offerte zero-rating e delle offerte che potranno essere considerate application agnostic.

  1. Si tratta dei soggetti che rendono disponibili su internet contenuti (es. pagine web, blog, video) e/o applicazioni (es. motori di ricerca, applicazioni VoIP) e/o servizi.
  2. Schema estratto dal Report Report on the outcome of the public consultation on draft BEREC Guidelines on the Implementation of the Open Internet Regulation – BoR (20) 111. Accessibile a: https://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/9276-berec-report-on-the-outcome-of-the-public-consultation-on-draft-berec-guidelines-on-the-implementation-of-the-open-internet-regulation

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