Il 9 agosto scorso, il Presidente degli Stati Uniti, Joe Biden, ha emesso un ordine esecutivo (Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern) limitando specifici investimenti statunitensi in imprese cinesi che operano in settori tecnologici sensibili come i chip dei computer. L’Ordine Esecutivo stabilisce inoltre che è necessario avvisare il governo quando si effettuano tali investimenti.
Lo stesso giorno, il Dipartimento del Tesoro USA ha pubblicato un “ Advanced Notice of Proposed Rulemaking ” (“ANPR”), avviando il processo di emissione di regolamenti per imporre le nuove restrizioni agli investimenti.
Indice degli argomenti
Settori target e tipologie di investimento
L’Ordine Esecutivo si rivolge principalmente a tre settori specifici dell’economia cinese: semiconduttori avanzati, tecnologie dell’informazione quantistica e intelligenza artificiale .
La gamma di entità prese di mira comprende private equity, venture capital, joint venture e investimenti greenfield.
L’Executive Order si applicherà solo ai potenziali investimenti, lasciando inalterati quelli esistenti, mentre il Tesoro americano potrà richiedere la divulgazione di transazioni precedenti .
La strategia Usa: obiettivi e tempistiche
Secondo funzionari statunitensi, l’obiettivo generale di questo ordine è impedire il flusso di capitali e competenze americane verso lo sviluppo di tecnologie che potrebbero potenzialmente rafforzare i progressi militari della Cina, mettendo a rischio la sicurezza nazionale degli Stati Uniti. Hanno anche citato l’Ordine Esecutivo come parte del loro sforzo di “ridurre i rischi” nelle relazioni degli Stati Uniti con la Cina, ma non di “disaccoppiarle” da esse.
Secondo Dezan Shira & Associates, è probabile che l’ordine esecutivo e i requisiti ANPR non siano efficaci per diversi mesi e potenzialmente fino all’inizio del 2024, dato il tempo necessario per elaborare molteplici cicli di commenti pubblici, emanare progetti di regolamenti e pubblicare la norma finale. L’ANPR sollecita il commento pubblico fino al 28 settembre 2023.
L’Ordine Esecutivo viene descritto come “un’azione strettamente mirata dell’amministrazione” che integra i controlli esistenti sulle esportazioni e sottolinea “l’impegno di lunga data per l’apertura degli investimenti”.
- Cosa ricomprende: l’Executive Order si applica specificamente al finanziamento azionario, al debito convertibile, agli investimenti greenfield e alle joint venture che potrebbero portare alla creazione di una nuova entità cinese nei settori stipulati .
- Cosa è esente: in particolare sono esenti le licenze tecnologiche, le transazioni materiali soggette a controlli sulle esportazioni e i flussi di capitale di routine tra società madri e controllate in Cina , anche all’interno dei settori coperti.
L’ANPR delinea due tipologie di restrizioni sugli investimenti interessati:
- Il primo, è un divieto assoluto degli investimenti statunitensi in tecnologie e prodotti di sicurezza nazionale, relativi ai settori avanzati dei semiconduttori, della microelettronica, della tecnologia quantistica e dell’intelligenza artificiale utilizzati per applicazioni militari, di intelligence, di sorveglianza, di sicurezza informatica e simili;
- Il secondo riguarda i requisiti di notifica per le transazioni che presentano minori preoccupazioni per la sicurezza nazionale.
L’ANPR elenca anche le attività escluse dalle “transazioni coperte”, come collaborazioni di ricerca, approvvigionamento di materie prime, licenze di proprietà intellettuale, servizi bancari, rating del debito e servizi secondari relativi a una transazione.
Chi è la “persona straniera coperta”
L’ANPR del Tesoro degli Stati Uniti definisce il termine “persona straniera coperta” per includere le entità cinesi impegnate in attività identificate o le filiali che comprendono oltre il 50% delle metriche finanziarie, estendendo quindi gli obblighi di conformità previsti dall’Executive Order alle società madri statunitensi per le loro filiali estere. Per quanto riguarda le filiali di società statunitensi, l’Executive Order impone alle entità statunitensi di informare il Dipartimento del Tesoro e di garantire che le loro filiali controllate si astengano dalle transazioni coperte.
Il Dipartimento del Tesoro sta considerando le transazioni “indirette” nell’ambito delle “transazioni coperte”. Tali situazioni possono includere scenari in cui un individuo statunitense investe consapevolmente in un’entità di un Paese terzo che intende utilizzare l’investimento per condurre una transazione con un soggetto estero coperto. Questa potenziale inclusione ha lo scopo di assoggettare tali transazioni alle norme che si applicherebbero se fossero effettuate direttamente da un soggetto statunitense.
La reazione della Cina
Il Ministero del Commercio cinese ha espresso “ grave preoccupazione” per l’ordine esecutivo, evidenziando il grave impatto sulle operazioni e sulle decisioni commerciali, insieme alle interruzioni delle norme commerciali internazionali. Il MOFCOM ha chiesto il rispetto delle leggi sull’economia di mercato e dei principi di concorrenza leale e ha esortato gli Stati Uniti ad evitare di ostacolare gli scambi economici globali e la cooperazione o di impedire la ripresa economica mondiale. L’ambasciata cinese negli Stati Uniti ha anche affermato che le restrizioni danneggeranno sia le imprese cinesi che quelle americane, interferiranno con la normale cooperazione e ridurranno la fiducia degli investitori negli Stati Uniti.
Poiché l’ordine esecutivo comprende anche Hong Kong e Macao, il governo di Hong Kong ha rilasciato una dichiarazione separata in cui definisce le restrizioni statunitensi come “ misure irragionevoli ” contro la regione amministrativa speciale. Ha criticato l’ostacolo alle normali attività di investimento e commerciali e ha sottolineato che le misure interrompono l’ordine economico e commerciale globale. Il governo di Hong Kong ha aggiunto che queste azioni hanno introdotto ulteriore incertezza nella crescita economica globale.
Sulla scena globale, durante il recente vertice del G7 a Hiroshima, in Giappone, il Presidente Biden ha avviato conversazioni con altri leader nazionali sugli sforzi di collaborazione per ridurre gli investimenti hi-tech in Cina. In particolare, gli alleati degli Stati Uniti, come il Regno Unito e l’Unione Europea , hanno apertamente suggerito la possibilità di adottare misure simili.
L’impatto dell’executive order sul settore tecnologico e sull’economia cinese
Per Dezan Shira & Associates, data la sua portata specifica, l’impatto diretto dell’Executive Order sarà probabilmente limitato, ma potrebbero verificarsi potenziali effetti dissuasori. Anche l’accesso della Cina a ingenti capitali potrebbe attenuarne in parte l’impatto. Tuttavia, il divieto arriva in un momento di vulnerabilità economica per la Cina: l’Ufficio nazionale di statistica cinese ha segnalato un calo dei prezzi al consumo a luglio, segnando il primo calo del genere in oltre due anni. Inoltre, poiché molte città e imprese cinesi sperano di stimolare le economie locali dopo l’impatto del Covid-19, questo divieto statunitense potrebbe aumentare la diffidenza tra gli investitori del settore privato, nonostante gli sforzi coordinati di rilancio del governo.
Un tempo “calamita” per il capitale di rischio statunitense, il settore tecnologico di Pechino ha registrato una significativa riduzione degli investimenti statunitensi a causa delle crescenti tensioni geopolitiche. Negli ultimi due anni, gli investitori statunitensi hanno infatti notevolmente ridotto il loro coinvolgimento, determinando un impatto più ampio sul sentiment degli investimenti al di là dei settori direttamente interessati. L’anno scorso, ad esempio, gli investimenti diretti statunitensi in Cina sono scesi al minimo ventennale di 8,2 miliardi di dollari, mentre gli investimenti statunitensi in capitale di rischio hanno raggiunto il minimo decennale di 1,3 miliardi di dollari, come riportato dal Wall Street Journal, indicando il sostanziale calo degli investimenti.
Sebbene l’amministrazione Biden abbia inquadrato l’iniziativa esclusivamente nel contesto delle preoccupazioni per la sicurezza nazionale piuttosto che del vantaggio economico, l’ordine esecutivo dimostra la difficoltà di separare le due cose, precisa Dezan Shira & Associates.
Nonostante i divieti di esportazione e le preoccupazioni per gli investimenti cinesi negli Stati Uniti non siano una novità, questa restrizione al flusso di investimenti in Cina non ha precedenti. Contrariamente ai decenni passati, quando gli Stati Uniti incoraggiavano attivamente investimenti più profondi in Cina come mezzo per promuovere l’interdipendenza reciproca e l’allineamento alle norme occidentali, questa recente mossa segna un allontanamento definitivo da tale approccio.
L’impatto sulle relazioni USA-Cina
L’ordine esecutivo rappresenta l’ultimo passo di una serie di misure volte a limitare l’accesso della Cina alla tecnologia avanzata, in linea con la strategia “small yard, high fence” articolata dal Consigliere per la sicurezza nazionale statunitense Jake Sullivan. Gli Stati Uniti hanno già imposto restrizioni su alcune esportazioni di tecnologia verso la Cina, ad esempio tramite il CHIPS and Science Act nell’ottobre 2022, che mira a impedire l’accesso del Paese a sofisticati strumenti per la produzione di chip.
Il settore tecnologico è un punto focale della rivalità tra Stati Uniti e Cina. Il leader cinese delle telecomunicazioni, Huawei, ha incontrato notevoli ostacoli nel mercato statunitense e in quelli dei suoi alleati, come l’Australia, con tentativi di smantellare le apparecchiature Huawei dalle loro reti.
La Federal Communications Commission degli Stati Uniti ha vietato China Telecom, citando la suscettibilità all’influenza e al controllo del governo cinese. Allo stesso tempo, gli Stati Uniti, con l’assistenza di Nazioni come i Paesi Bassi, il Giappone e la Corea del Sud, hanno adottato misure sostanziali per impedire alla Cina di sviluppare in modo indipendente capacità di produzione di microelettronica di fascia alta.
Tali azioni hanno provocato ritorsioni da parte della Cina, inclusa la restrizione all’esportazione di metalli critici come il gallio, che sono vitali per la catena di approvvigionamento del Pentagono. Le nuove restrizioni previste dall’Ordine Esecutivo potrebbero contribuire all’escalation del conflitto tra le due maggiori economie del mondo.
Pechino, infatti, è già irritata dalle restrizioni sulle esportazioni di semiconduttori, attrezzature tecnologiche e competenze, che sono considerate un tentativo di frenare l’emergere della Cina come leader tecnologico, con il Presidente cinese Xi Jinping che ha chiesto a Biden di eliminare tali restrizioni.
Tuttavia, negli ultimi mesi, il Segretario di Stato Antony Blinken, il Segretario al Tesoro Janet Yellen e altri funzionari americani hanno avviato rinnovati colloqui con funzionari cinesi. Anche il Segretario americano al Commercio Gina Raimondo sta visitando la Cina. La Raimondo ha descritto il viaggio come mirante a promuovere una “sana concorrenza”, ritenendo allo stesso tempo la Cina responsabile delle questioni di sicurezza che preoccupano gli Stati Uniti. Il presidente Biden, in precedenza, ha sottolineato di voler stabilizzare le relazioni con la Cina piuttosto che cercare un conflitto o una nuova “Guerra Fredda”.
Come precisato, Raimondo è il quarto alto funzionario americano a visitare la Cina negli ultimi tre mesi. Il suo viaggio si svolge mentre l’amministrazione Biden è pronta a finalizzare le restrizioni sui semiconduttori avanzati stabilite lo scorso anno, in un momento in cui la Cina fatica a trovare la sua strada dopo i blocchi pandemici dello scorso anno e in un contesto di ampia recessione nel settore immobiliare.
Resta ancora da vedere come queste visite politiche verranno bilanciate da altre azioni normative rivolte alla Cina.
Lo scenario globale
A metà agosto scorso, gli Stati Uniti hanno stretto un accordo con il Giappone e la Corea del Sud che prevedeva impegni di cooperazione in materia di difesa e promesse di combattere la “coercizione economica” – con evidenti riferimenti alla Cina. La Cina, a sua volta, ha accusato gli Stati Uniti di tentare di dividere la regione e di danneggiare gli interessi cinesi.
Con altre parole che difficilmente saranno musica per le orecchie di Pechino, il Primo ministro giapponese Fumio Kishida ha detto che tutti e tre i Paesi saranno membri del Consiglio di sicurezza dell’ONU l’anno prossimo e che dovrebbero esercitare pressioni sull’espansione di Pechino e sul programma nucleare di Pyongyang.
Nel frattempo, le tensioni tra Stati Uniti e Cina rimangono elevate. Durante il vertice BRICS in Sud Africa, Wang Wentao, ha letto una dichiarazione del presidente Xi che criticava gli Stati Uniti per le loro “tendenze egemoniche”.
Wang, tramite Xi, ha messo in guardia contro “una nuova guerra fredda” e ha criticato una Nazione “ossessionata dal mantenimento dell’egemonia” per aver indebolito i mercati emergenti e i Paesi in via di sviluppo.
Retorica e propaganda. Tuttavia, alcuni osservatori ipotizzano che vi siano segnali secondo cui le due Nazioni potrebbero avvicinarsi cautamente a uno spazio più conciliante.
Il premier cinese Li Qiang ha recentemente affermato che i Paesi possono trarre vantaggio dalla cooperazione commerciale e dal mantenimento di catene di approvvigionamento globali stabili, mentre gli Stati Uniti – sempre ad agosto – hanno rimosso le restrizioni commerciali su 27 aziende cinesi, una mossa che ha ricevuto il consenso di Pechino.
Separatamente, il Dipartimento dei trasporti degli Stati Uniti ha annunciato di aver accettato di aggiungere altri sei voli operati da compagnie aeree cinesi, a partire dal 1° settembre.
Gao Lingyun, un esperto dell’Accademia cinese delle scienze sociali di Pechino, ha detto al Global Times che “Tali mosse indicano che l’amministrazione Biden si sta gradualmente rendendo conto che l’incessante repressione e il contenimento dello sviluppo della Cina avranno un impatto sugli interessi dell’America“.
Ma prima della sua missione a Pechino, la Raimondo, parlando con i giornalisti negli Stati Uniti, non ha intaccato minimamente le aspettative degli Stati Uniti riguardo al suo viaggio.
“Voglio essere chiara con voi su quale sia il mio obiettivo per la visita, ovvero promuovere una sana competizione”, ha detto Raimondo prima di partire per la Cina. “E con questo intendo una competizione ad armi pari, rispettando le regole, perché a parità di condizioni nessuno può superare le imprese americane o i lavoratori americani”.
