Nella parte che impatta direttamente sulla materia dei contratti pubblici, il Decreto Semplificazioni, così come convertito in legge, ha sicuramente qualche luce, a volte radiosa, ma anche moltissime ombre. Per molti versi rappresenta un’espressione paradigmatica dei “quattro flagelli” che da almeno venticinque anni e, quindi, a prescindere dai vari governi avvicendatisi nella guida del Paese, affliggono questo settore. Vediamo quali sono i problemi nel dettaglio.
Instabilità
Le norme del D.Lgs. 50/2016 hanno subito in 4 anni e mezzo una enorme quantità di modifiche, anche di brevissima durata perché spesso introdotte attraverso lo strumento del decreto – legge. Una sorte migliore non era toccata al precedente Codice Contratti, il D.Lgs. 163/2006, che pure ha conosciuto un parossismo di modifiche, soprattutto nell’ultimo arco di vita. Ma neppure la Legge Merloni – L. 109/1994 – seppure limitata al solo ambito dei lavori pubblici, era passata indenne dalle forche caudine della frequente rivisitazione.
Un quadro normativo instabile comporta di per sé stesso e anche volendo prescindere dalla qualità dei precetti, un’inefficienza per il sistema, dovuta ai costi elevati in termini di tempo dedicato allo studio delle disposizioni ed incertezza sull’interpretazione e applicazione corretta delle norme modificate.
Frammentarietà
Non tutte le norme che regolamentano la materia sono contenute nel Codice dei contratti pubblici. Vi sono, da un lato, provvedimenti che disciplinano importanti aspetti – si pensi al tema degli acquisti ICT o delle merceologie soggette ad aggregazione della domanda – che restano estranei al Codice, dall’altro vi sono provvedimenti che introducono norme temporanee o deroghe a norme del Codice senza modificare il Codice stesso.
Si tratta anche in questo caso di un male antico, che ha visto però un aggravamento repentino proprio a causa della tecnica normativa utilizzata, da ultimo, dal Decreto Sblocca – Cantieri e dal Decreto Semplificazioni, che sono intervenuti pesantemente sulla materia, in parte però senza modificare gli articoli del Codice, creando così una sorta di regolamentazione parallela e temporanea, che disorienta gli operatori del settore, sia pubblici che privati. Anche in questo caso vi sono costi elevati in termini di tempo per l’analisi completa del quadro normativo e rischi elevati di errore sulle norme effettivamente vigenti in un dato momento.
Incompletezza
Le norme primarie che regolamentano la materia di contratti pubblici prevedono una molteplicità di provvedimenti attuativi che non vengono adottati o vengono adottati con estremo ritardo. Anche questa non è purtroppo una novità. La stessa Legge Merloni prevedeva circa una trentina di provvedimenti attuativi, alcuni dei quali – si pensi alle norme sulla verifica e validazione dei progetti – non avevano ancora visto la luce a 12 anni dall’emanazione della legge, quando la stessa venne superata dall’entrata in vigore del Codice Contratti del 2006.
Per quanto concerne il tempo attuale, siamo ancora in attesa del Regolamento attuativo del Codice previsto dallo Sblocca Cantieri, che accorperà però solo 10 dei circa 60 provvedimenti attuativi previsti originariamente dal Codice e che, comunque, è già in ritardo di quasi un anno. Persino il Decreto Semplificazioni, così come convertito in legge, prevede più di 60 provvedimenti attuativi. In pratica è come se si cercasse di mettere a punto una vettura da corsa senza mai metterla su strada completa di tutti i pezzi. In effetti nessuno sa come avrebbe funzionato il quadro normativo vigente in un dato momento storico se tutti i provvedimenti di attuazione fossero stati realmente adottati. Paradossalmente, poi, quelli che mancano all’appello sono quasi sempre quelli più strategici, considerati veri e propri pilastri delle riforme, come, nel tempo presente, la qualificazione delle stazioni appaltanti o la digitalizzazione dei processi. Conseguentemente il quadro normativo di riferimento risulta permanentemente incompiuto e non valutabile in termini di efficienza ed efficacia.
Incoerenza
Spesso non è possibile cogliere una strategia coerente e univoca nelle continue modifiche apportate alla normativa. In un medesimo provvedimento (o in provvedimenti approvati a brevissima distanza) coesistono disposizioni di segno opposto, che da un lato semplificano ma dall’altro complicano, che da una parte estendono e ma dall’altra restringono.
Ci sono norme che nel corso degli ultimi vent’anni sono state abrogate, poi riproposte, poi di nuovo eliminate. Lo stesso istituto viene in un dato momento percepito come un inutile orpello e cancellato (si pensi al Collegio Consultivo Tecnico) e poi invece riproposto come strumento di semplificazione. Questa schizofrenia normativa non favorisce la comprensione, l’interpretazione e, conseguentemente, la corretta applicazione del quadro normativo vigente.
