La ricerca

Procurement, come si evolve la spesa pubblica: ecco i dati per capire cosa ci attende

I dati dell’attività di public procurement nel corso del 2021, ora disponibili e analizzati, consentono di approfondire l’andamento della spesa pubblica e di individuare le tendenze di quest’anno: l’ambito oltretutto ha assunto un rilievo ancora maggiore, anche alla luce degli interventi legati al PNRR

10 Giu 2022
Federico Morando

CEO and co-founder at Synapta, independent researcher

NSO

Complice l’emergenza sanitaria ed il crescente ruolo dello Stato nell’economia, e probabilmente anche l’aspettativa relativa al PNRR, il public procurement nel corso dello scorso anno ha assunto rilievo, così come si evince dalle iniziative dei primi sei mesi del 2022 (è di ieri per esempio la notizia dell’accordo di tre anni siglato da Sogei e Agid per definire prodotti innovativi attraverso la piattaforma appaltinnovativi.gov.it).

Interessante quindi fare un consuntivo sui dati ora disponibili relativi al public procurement nel 2021, a livello aggregato, per capire gli indirizzi intrapresi, oltre che per dare un’idea, dal punto di vista tecnico, di quanto possa essere complesso analizzare tali informazioni.

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Note metodologiche

Prima di procedere, sono d’obbligo alcune precisazioni di metodo. I dati riportati vengono dall’attività di data integration svolta sulla piattaforma ContrattiPubblici.org, a partire appunto dai dati aperti messi a disposizione dalle singole pubbliche amministrazioni e dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) – e da varie altre fonti di dati aperti online. Si tratta quindi del frutto di un lavoro di integrazione dati, che ricomprende i dati pubblicati da ognuna di quasi 40.000 stazioni appaltanti attive nel nostro Paese. Nel dire questo, esplicito anche un caveat relativo alla qualità del dato: molti errori presenti nei dati delle singole PA sono individuati e corretti, specie quando lo stesso dato è pubblicato tramite più canali e si possono operare utili confronti, ma ciò non può avvenire sempre, per cui i dati vanno interpretati con questa consapevolezza.

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Anche utile sapere che, nel prosieguo, i dati complessivi riguardano tutte le stazioni appaltanti soggette al codice degli appalti ed alle regole sulla trasparenza amministrativa e l’anticorruzione, il che comprende non solo la pubblica amministrazione in senso stretto (a livello locale e centrale), ma anche le imprese pubbliche – dalle aziende in-house alla grandi controllate e partecipate (almeno per quella parte del loro business in cui gestiscono servizi pubblici).

Inoltre, quando si parla di un contratto “del 2021”, si intende che quella procedura è stata aggiudicata nell’anno in questione, anche quando parte dell’effettiva spesa sarà erogata negli anni successivi. In altre parole, rileva l’anno di aggiudicazione del contratto, non quello di effettivo versamento dei compensi ai fornitori.

Public procurement, l’andamento degli affidamenti

Se volessimo dare un indicatore quantitativo del “parlare di public procurement” cui accennavo sopra, potremmo forse cercarlo nel primo grafico che voglio proporvi. Si tratta di una rappresentazione del volume complessivo delle procedure di affidamento di cui si ha notizia, dal 2013 al 2021 inclusi. Com’è evidente, il 2021 vedrebbe una crescita tumultuosa del public procurement (quasi +25%):

Come ho anticipato, tuttavia, il grafico di cui sopra non è un grafico affidabile per conoscere il valore dei contratti pubblici aggiudicati in un dato anno. Questa vista rappresenta effettivamente il totale delle procedure di affidamento avviate dalle PA italiane, ma ha tre problemi: (1) include anche procedure che potrebbero non essere state aggiudicate, potenzialmente incluse quelle deserte e simili, (2) i valori indicati rappresentano l’effettivo ammontare aggiudicato solo per le gare che si sono concluse, mentre per le altre si tratta della base d’asta o comunque di un ammontare presunto, ed infine (3) ci sono casi di double counting: in particolare, si contato sia gli accordi quadro o convenzioni che le loro attivazioni (es., se Consip gestisce una gara aperta per aggiudicare il contratto “padre” con un valore massimo di 100 Milioni, e due comuni attivano due affidamenti diretti “figli” per 1 Milione l’uno, il grafico mostra 102 Milioni di procedure di aggiudicazione).

Se vogliamo dare una rappresentazione più affidabile dell’effettiva crescita del public procurement, anno su anno, possiamo fare invece riferimento al grafico che segue, in cui si può osservare un trend di crescita costante, ma abbastanza moderato, fino al 2020, ed addirittura una piccola diminuzione nel 2021:

Questo secondo grafico mostra i contratti iniziati per ciascun anno, in relazione ai quali la piattaforma ContrattiPubblici.org ha potuto identificare l’aggiudicatario (singolo o in raggruppamento di imprese). Così facendo, abbiamo escluso casi di procedure che non si siano ancora concluse o la cui effettiva aggiudicazione sia comunque dubbia; in altre parole, sono state escluse le aggiudicazioni che le PA hanno dichiarato, ma omettendo di indicare anche l’operatore economico vincitore. Possiamo inoltre essere fiduciosi, salvo singoli errori, che gli importi indicati siano quelli di effettiva aggiudicazione e non basi d’asta o importi presunti.

Inoltre, per evitare il problema del double counting, il grafico in esame esclude gli affidamenti in adesione ad accordi quadro e convenzioni (affidamenti diretti in adesione e confronti competitivi in adesione).

La spesa

Possiamo dunque dire che il 2021 ha visto una diminuzione della spesa rispetto al 2020? In realtà, neppure questo è scontato, perché appunto questa è una prima analisi dei dati 2021 ed è probabile che giungano ancora notizie di affidamenti 2021 nei prossimi mesi. E tuttavia sembra ragionevole asserire che non vi sia stata una crescita particolarmente significativa del public procurement. Almeno, non una crescita generalizzata.

Prima di esplorare specifici ambiti, possiamo guardare al dato in esame anche dal punto di vista della numerosità degli affidamenti:

Da questo punto di vista, si assiste ad una diminuzione abbastanza netta, e coerente con una tendenza iniziata già tra il 2018 ed il 2019: questo è un fenomeno legato alla crescente centralizzazione degli acquisiti ed alla crescente pressione verso una maggior professionalizzazione di un numero più ristretto di stazioni appaltanti. (In questo contesto, è importante il ruolo di accordi quadro e convenzioni, ed i numeri di cui sopra – come descritto – escludono le adesioni a questi strumenti, che non sono nuove gare, ma appunto attivazioni di gare quadro già effettuate).

Lo scenario complessivo del procurement pubblico

Lo scenario complessivo pare quindi di volume (in euro) abbastanza stabile e numero di procedura in flessione. Ma come si comportano le diverse tipologie di pubbliche amministrazioni? Partiamo dalla pubblica amministrazione locale (PAL), escludendo le ASL ed aziende ospedaliere (che rappresentano in effetti una voce di spesa importante per le amministrazioni regionali, ma che analizzeremo a parte subito sotto):

Apparentemente, la PAL (sanità esclusa) non ha visto crescere il volume dei contratti gestiti. Siccome è tuttavia frequente che la PAL aderisca ad accordi quadro e convenzioni stipulati da centrali di committenza nazionali (Consip) o regionali, può essere utile completare questo quadro col grafico delle sole adesioni ad accordi quadro e convenzioni:

Si può dunque vedere come nel 2021, dopo un’apparente battuta d’arresto nel 2020, sia tornato a crescere questa modalità di affidamento.

I dati del settore sanitario

Passando ora ad una vista focalizzata sul mondo Sanità, vediamo una crescita delle aggiudicazioni dell’8% circa, dunque significativa, anche se più moderata di quella avvenuta tra il 2019 ed il 2020 (+16%).

Guardando allo storico, pare si possa tuttavia dire che questo trend di crescita degli ultimi anni compensa una forte contrazione precedente. Al mondo sanità afferiscono sostanzialmente anche i 2,1 Miliardi aggiudicati dal Commissario per l’Emergenza Covid19, che comunque risultano in calo rispetto al 2,3 Miliardi aggiudicati nel 2020. Questo valore è comunque da tenere separato dai precedenti, perché afferisce ad un soggetto centrale e non collegato alla PA locale, come le ASL e simili organizzazioni.

La situazione della PAC

A proposito di pubblica amministrazione centrale (PAC), compresa istruzione, giustizia e sicurezza, secondo i dati di ContrattiPubblici.org, neppure la PAC ha visto una crescita significativa del proprio procurement:

Anche in questo caso, possiamo parlare di livelli di spesa sostanzialmente costanti.

A differenza di quanto si poteva dire nel 2020, non sono state neppure le centrali di committenza ad aver compensato una spesa in sostanziale contrazione a livello di PAL e PAC:

Per “centrali di committenza” intendiamo soggetti come Consip, a livello centrale, ma anche SoReSa, ARlA, Intercent-ER, SCR, ovvero le centrali d’acquisto della Regione Siciliana o di Regione Toscana, per citare solo alcune delle principali.

Spesa pubblica ed entità di diritto privato

Inoltre, una parte non trascurabile della spesa pubblica passa tramite entità di diritto privato, quali Anas (prima in questa categoria, con 6,45 Miliardi di Euro e più di 6.000 contratti nel 2021), ovvero Rete Ferroviaria Italiana, Ferservizi, Poste, FS, Rai, Trenitalia, Italgas, Enel o Terna (con più di 800 Milioni di Euro e 1880 contratti nel 2021). Per quanto estremamente rilevanti, neanche queste stazioni appaltanti costituite in forma di SPA hanno visto una crescita del loro procurement:

La Sanità, oltre a rappresentare sostanzialmente l’unica tipologia di stazioni appaltanti con un volume di affidamenti in crescita, rappresenta anche l’ambito merceologico più rilevante, come mostra il grafico seguente:

Il confronto col 2020 mostra che, dal punto di vista delle voci di spesa (in termini di categorie merceologiche), gli equilibri non cambiano nella parte più alta della classifica: le Apparecchiature mediche e prodotti farmaceutici restano la prima voce, col 16,7% della spesa (invariata dal 16,7% del 2020) ed i Lavori di costruzione scendono leggermente al 9% (dal 9,3% del 2020).

Affidamento dei servizi digitali

Per concludere, un paio di “buone notizie”.

La prima riguarda una rapida analisi delle procedure di affidamento riguardanti le categorie merceologiche principi dei servizi digitali: Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software, Internet e supporto e Pacchetti software e sistemi di informazione.

Dopo un 2020 abbastanza stagnante, pare che il 2021 abbia visto una certa accelerazione, nell’ordine del +8%.

Le procedure

La seconda “buona notizia” viene dal fronte delle procedure di affidamento. Nel 2020 si era assistito al sorpasso, per valore, delle procedure negoziate (che avevano raggiunto il 40,85%) rispetto alle procedure aperte, coerentemente con la fase particolarmente emergenziale in cui ci si trovava. Nel 2021 questo fenomeno pare cominciare a rientrare (con le procedure aperte al 44,07% e le negoziate al 28,10%).

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