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La riflessione

Procurement pubblico, ecco le priorità: Codice contratti, stazioni appaltanti e digitalizzazione

I tre punti da sviluppare per dare una spinta all’ambito del procurement pubblico, preda di modifiche e cambi di direzione che rendono difficoltoso intervenire per sistemare le lacune normative e operative. Ecco le tre aree di intervento prioritarie per questi mesi

19 Set 2019

Paola Conio

Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano


Il puzzle del procurement pubblico sembra destinato a non essere mai completato. Il disegno che i vari pezzi dovrebbero concorrere a formare, cambia continuamente e questo, ovviamente, rende il compito degli operatori estremamente difficile, se non impossibile. Ecco il punto della situazione per capire quali sono le priorità e le sfide da affrontare in questi ultimi mesi dell’anno.

Il contesto

Negli ultimi 25 anni – e questo indipendentemente dai colori politici dei governi che si sono avvicendati alla guida del Paese – l’attenzione del legislatore è sembrata soprattutto concentrarsi nel modificare la figura sulla scatola di questo puzzle immaginario più che sul fornire strumenti per facilitarne il completamento in modo rapido ed efficace, garantendo la stabilità del quadro normativo di riferimento. Il risultato è, quindi, un disegno in perenne divenire, mai completamente definito e, per ciò, mai compiutamente valutabile.

La situazione presente non fa eccezione. A tre anni appena dalla riforma complessiva della materia è stato riavviato il processo di riscrittura integrale del codice (D.d.l. 1162) e sono state smantellate dal c.d. “sblocca cantieri” alcune delle novità che avevano caratterizzato l’ultimo intervento normativo organico del 2016. C’è da dire che anche lo stesso D.Lgs. 50/2016, nella sua pur breve vita, ha già totalizzato – anche prima dello Sblocca cantieri – un numero di rettifiche e modifiche davvero impressionante.

Ci troviamo, quindi, in un ennesimo momento di passaggio in attesa della nuova complessiva riforma del settore. In questo contesto, vi sono alcuni interventi che appaiono maggiormente necessari al fine di rispettare i buoni propositi di ridare slancio agli appalti pubblici e superare le incertezze interpretative emerse in passato, semplificando e accelerando le procedure di affidamento.

Il regolamento di attuazione del Codice Contratti

La maggiore priorità è, probabilmente, l’emanazione del Regolamento di attuazione previsto dallo Sblocca cantieri in sostituzione della “soft regulation” su cui aveva puntato il Codice del 2016. Che si condivida o meno la scelta di tornare al tradizionale schema di Codice + Regolamento una cosa è certa: fino all’approvazione di quest’ultimo provvedimento permarrà uno stato di enorme incertezza, in quanto alle stazioni appaltanti viene – di fatto – chiesto di valutare se e quali delle indicazioni contenute nei decreti e nelle linee guida già adottati siano ancora applicabili, in quanto ritenute compatibili con le disposizioni del Codice, come modificato dallo sblocca-cantieri e non oggetto delle procedure di infrazione nn. 2017/2090 e 2018/2273, aperte dalla Commissione Europea (cfr. art. 216 D.Lgs. 50/2016, come modificato dallo sblocca cantieri) e quali no.

Inoltre, l’indice del Regolamento, riportato sempre nell’art. 216, ha un perimetro più ristretto rispetto ai contenuti di tutti i provvedimenti attuativi ad oggi emanati. In particolare, il Regolamento regolamenterà:

  • nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento, sostituendo le attuali Linee Guida n. 3 di ANAC
  • progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto; il decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo che avrebbe dovuto disciplinare la materia non ha mai visto la luce; le Linee Guida n. 1 di ANAC danno indicazioni anche relativamente all’attività di validazione del progetto e dunque almeno in parte dovrebbero essere sostituite dal Regolamento;
  • sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali; anche in questo caso la relativa disciplina, prevista originariamente per il tramite di Linee Guida ANAC e poi mediante Decreto del MIT su proposta ANAC, non è mai stata adottata:
  • procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie, che sostituirà le Linee Guida ANAC n. 4;
  • direzione dei lavori e dell’esecuzione, che sostituirà in parte il DM 49/2018;
  • esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali, che sostituirà in parte il DM 49/2018;
  • collaudo e verifica di conformità; anche in questo caso il decreto MIT originariamente previsto per l’attuazione dell’art. 102 del Codice non ha mai visto la luce;
  • affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria e relativi requisiti degli operatori economici, che sostituirà le Linee Guida ANAC n. 1
  • lavori riguardanti i beni culturali; che sostituirà il D.M. 22 agosto 2017, n. 154

Considerando che il Codice così come modificato prevede che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento cessino di avere efficacia le linee guida ANAC di cui all’articolo 213, comma 2 del Codice, vertenti sulle materie incluse nell’elenco che precede nonché quelle che “comunque siano in contrasto con le disposizioni recate dal regolamento”, sarebbe auspicabile, in un’ottica di certezza interpretativa ed effettiva semplificazione, che quest’ultimo ne contenesse una ricognizione puntuale.

Qualificazione delle stazioni appaltanti

Uno dei pilastri – tra i più significativi – della riforma del 2016 era il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti. Il tema della qualificazione non è ripreso dall’indice del regolamento attuativo introdotto dallo sblocca – cantieri, che comunque ha lasciato invariato l’art. 38 del Codice, fatta salva l’introduzione del comma 1-bis relativamente alla società Sport e Salute S.p.A. che, a decorrere dal 1° gennaio 2020 verrà qualificata di diritto come centrale di committenza per conto delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatari operanti nel settore dello sport e tenuti al rispetto del Codice Contratti. Quindi continua ad essere atteso il DPCM su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per la semplificazione della pubblica amministrazione, sentite l’ANAC e la Conferenza Unificata, che già entro 90 gg dall’entrata in vigore del Codice Contratti avrebbe dovuto definire i requisiti tecnico organizzativi per l’iscrizione delle stazione appaltanti all’elenco di quelle qualificate, in applicazione dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione indicati dalla legge delega.

Si tratta di un aspetto cruciale perché non vi è dubbio che le riforme (e in generale le norme) camminano con le gambe di chi è chiamato ad applicarle e tanto più vi sarà professionalizzazione, competenza e capacità, tanto più sarà probabile che il sistema funzioni anche con norme imperfette. Viceversa, seppure si approvasse la migliore normativa possibile, se chi è chiamato ad applicarla non è in grado di farlo con rapidità, efficacia ed efficienza i problemi non saranno mai risolti.

Essendo trascorsi più di tre anni (e non tre mesi) dall’entrata in vigore del D.Lgs. 50/2016 i tempi dovrebbero essere più che maturi per l’adozione del provvedimento. Va segnalato, tuttavia, che nel Ddl 1162 all’esame del Parlamento, di cui si è già fatto cenno, il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti non compare. Considerando che lo sblocca-cantieri si è posto espressamente come una sorta di “norma ponte”, in attesa della complessiva riforma del settore, occorre evitare che il mancato riferimento alla qualificazione delle stazioni appaltanti nel testo – attuale – del disegno di legge delega venga interpretato come una volontà di non considerare prioritario tale aspetto, con la conseguenza di scoraggiare l’adozione del tanto sospirato DPCM.

Digitalizzazione dei processi e spinta all’innovazione

Lo sblocca cantieri si è molto concentrato sulla semplificazione delle procedure di minore entità. Sicuramente, nel quadro attuale in cui manca la qualificazione delle stazioni appaltanti e si è depotenziato il processo di centralizzazione degli affidamenti, per moltissime amministrazioni le fasce più basse del “sotto-soglia” rappresentano la quasi totalità degli affidamenti e, quindi, semplificarne le procedure ha certamente un impatto notevole. Tuttavia, sarebbe opportuno avere anche una visione di maggiore respiro e considerare, da un lato, la necessità che la progressiva digitalizzazione dell’intero processo del procurement pubblico (e non solo della fase di gara e di fatturazione) potrebbe giocare un ruolo significativo per il recupero di efficienza del sistema.

Seppure è senza dubbio vero che la tecnologia non rappresenta affatto la panacea di tutti mali e, anzi, può essere addirittura percepita come una complicazione, è altrettanto vero che pensare in digitale necessita una razionalizzazione teorica del processo e una individuazione chiara di responsabilità, snodi e passaggi che può rappresentare un significativo valore aggiunto in termini di trasparenza e di efficacia del procurement pubblico. Bisogna continuare ad insistere, poi, sulla spinta all’innovazione. È vero che gli appalti innovativi non possono rappresentare né la totalità degli affidamenti, né una quota significativa degli stessi. Tuttavia, possono costituire il “lievito” che consente di far crescere ed evolvere progressivamente tutto il sistema.

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