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Direttore responsabile Alessandro Longo

Attuazione mancata

Procurement pubblico, la riforma tradita dalla politica: ecco perché

di Renzo Turatto, Oecd Leeds*

18 Set 2017

18 settembre 2017

Spesso ci si dimentica che quando c’è in gioco un sistema fatto di migliaia di operatori istituzionali, di milioni di imprese, di decine di milioni di cittadini, non basta modificare le regole ma anche accompagnarle da azioni capaci di indurre gli operatori a cambiare nel concreto i loro comportamenti

Personaggi

Ho seguito con attenzione gli ultimi sviluppi sullo stato dell’innovazione nel nostro paese, sulla discussione di quanto essenziale sia favorire lo sviluppo del digitale, specie in ambito pubblico, su quanto ci si stia adoperando per favorire tutto questo tramite un uso intelligente degli acquisti fatti dalla pubblica.

Alcuni contributi che ho letto si sono rivelati interessanti. Ma dopo gli anni passati ad argomentare su come fare perché l’innovazione diventi realtà, e non semplice annuncio, qualche dubbio mi viene.

Perché ciò che da altre parti ha funzionato, da noi non funziona?

Perché il paese continua a essere ostinatamente refrattario al cambiamento?

E’ il paese – ossia le imprese, i cittadini, le istituzioni che non funzionano?

Oppure il problema è un altro? Ma allora, quale?

Certo, alcuni fattori non aiutano l’innovazione: la demografia, la marginalità di alcuni territori e di alcuni segmenti della società.

Ma come può essere refrattario all’innovazione un sistema che da decenni fonda il proprio successo e il proprio benessere sulla sua capacità di battere la concorrenza estera sui suoi stessi mercati, piazzando quote importati della sua produzione?

Come può non voler innovare un sistema da cui origina una parte significativa del sapere scientifico e tecnologico europeo e mondiale? E così via con altri esempi.

Il punto è che il problema non riguarda il paese ma le politiche – cioè la politica e le istituzioni pubbliche, che non funzionano.

Il caso del procurement pubblico ne è un esempio.

Da anni si parla di riformare la normativa sugli appalti e del fatto che questa – tra i vari obiettivi a cui mirare – deve comprendere il fare degli acquisti della PA quale leva per indurre le imprese a sviluppare nuovi prodotti, fortemente caratterizzati sotto il profilo delle nuove tecnologie. E dopo riflessioni, consultazioni, bozze, approvazioni, emendamenti, nuove approvazioni finalmente il nuovo testo c’è, quantomeno sulla carta.

Da anni si parla di riorganizzazione dei punti d’acquisto della PA, di CONSIP, di creazione di centri regionali specializzati. E anche in questo caso, dopo riflessioni, consultazioni, bozze, approvazioni, emendamenti, nuove approvazioni il nuovo testo c’è. Ma, di nuovo, solo sulla carta.

Il punto è che spesso ci si dimentica che quando in gioco c’è un sistema fatto di migliaia di operatori istituzionali, di milioni di imprese, di decine di milioni di cittadini, il cambiamento non avviene solo perché si cambiano le regole ma anche – e soprattutto – perché queste sono pensate e accompagnate da azioni capaci di indurre gli operatori a cambiare nel concreto i loro comportamenti.

Le regole sono importanti per rendere chiaro quel che si deve fare e ciò che invece è proibito; per stabilire come va punito chi non le rispetta; per decidere se per favorire il cambiamento servono dei premi.

Ma questo non basta.

Soprattutto non basta quando c’è grande distanza tra chi scrive le regole e chi è chiamato a applicarle. Quando c’è scarsa conoscenza delle stesse regole. Quando è basso il grado di credibilità che accompagna la loro messa in campo. In questi casi, oltre a cambiare le regole serve innescare altre operazioni: gestione delle reti e dei servizi pubblici, comunicazione, (in)formazione, accompagnamento, affiancamento. Insomma, oltre alle regole serve che le amministrazioni responsabili (ministeri, società pubbliche, agenzie, regioni amministrazioni locali) lavorino per far sì che le previsioni si trasformino in comportamenti reali, facendo diventare realtà il cambiamento.

E’ qui che casca l’asino. In questi anni, mentre la politica ha dato vita a un veloce, talvolta frenetico – ma comunque meritorio – susseguirsi di interventi di tipo regolatorio, poco (nulla) si è fatto sul fronte dell’amministrazione perché le nuove norme potessero davvero essere la premessa per una trasformazione in positivo del sistema: nessun rispetto delle tempistiche, nessuna attenzione agli aspetti pratici delle riforme, nessuna riforma delle modalità di lavoro della PA, nessuna riorganizzazione istituzionale in grado di favorire l’attuazione delle nuove attività da svolgere.

Come è essenziale vincere la battaglia per vincere la guerra, cambiare la normativa è essenziale per realizzare le riforme. Ma dopo la vittoria serve che all’esercito arrivino i rifornimenti, altrimenti c’è il rischio di dover fare retromarcia perché senza vettovaglie per sopravvivere: serve che l’intendenza segua.

Nel nostro caso, a quando l’arrivo dell’intendenza?


*l’autore scrive a titolo personale

  • Federico

    Tra le azioni (oltre alla riorganizzazione delle stazioni appaltanti), ovviamente c’è anche la formazione dei soggetti interessati.
    Auspico che le Scuole Pubbliche (penso alla SNA) si siano dati un programma in tal senso, ma p.e. non vedo che si parli di project management nel procurement, necessario sia per fare ben il procurement stesso (se non altro per ridurne i tempi e le probabilità di ricorso), ma per introdurre tali criteri nelle clausole contrattuali che l’aspirante fornitore deve rispettare, per un controllo efficace del contratto: l’obiettivo non è solo il “prodotto” (output) pur se coerente con il capitolato, ma gli effetti benefici (outcome) rivenienti alla collettività dalla sua messa in opera!
    Lo stesso discorso vale per le Imprese fornitrici, altrimenti non sono in grado di rispondere a queste esigenze…

    • elena

      Non sono per niente d’accordo. Non serve per niente la formazione. Quella è TEORIA e ce n’è anche troppa. Personalmente ho la nausea di parole vuote che parlano del ‘dover essere’ della PA in generale, e nello specifico del procurement. Non ne posso più di CONSIP che proclama i miliardi che farebbe risparmiare allo Stato ogni anno (la realtà che vedo io è ben diversa). Ho ascoltato in SNA docenti CONSIP parlare di questi temi… ma la loro è teoria, raccontata da dentro una torre d’avorio in cui sono strapagati e straprivilegiati, ovvio che la dipingano come meravigliosa, facile da usare e fonte di mirabolanti risparmi. La pratica del ‘burocrate’ che deve fare procurement è quella di una persona con pochissimi soldi, pochissimo tempo e grosse responsabilità. Se la piattaforma CONSIP non fa risparmiare tempo (e spesso NON lo fa!) nè denaro (e spessissimo NON lo fa!), e se chi dovrebbe controllare che venga usata non controlla (le Ragionerie sono le prime a ignorarla) la gente non la usa. Punto.
      Il problema sta tutto e solo qui.

      Se viene migliorata la piattaforma, rendendola facilmente usabile da cittadini e imprese, il procurement decollerà. Se le ragionerie dello Stato cominceranno a sollevare rilievi a chi non usa la piattaforma, la gente la userà.
      Il problema è di software e sanzioni, non di formazione.

      • Federico

        I commenti sono relativi ai progetti e non al procurement di beni/servizi “off-the shelf” (come nella maggior parte dei casi Consip).
        Se si tratta di fare progetti realizzativi (non solo progettazione), la cultura di valutare preliminarmente l’impatto (costi, benefici monetari e non), pianificare (in tempi ragionevolemente certi) e controllare risultati e benefici ottenuti non è ancora particolarmente diffusa.
        In altre parole, il project management (con le relative responsabiltà assegnate a committente e fornitore) sarebbe opportuno facesse parte integrante delle conoscenze di chi si occupa di procurement pubblico.
        Anche il nuovo Codice Appalti e LG ANAC affermano che il RUP è un project manager!
        Basterebbe che fosse adeguatamente preparato: la formazione ne è una componente, come anche l’esperienza (supervisionata da un esperto) sul campo….

        • elena

          Questo ok, ma Federico, quanti RUP hanno solo UN progetto di cui occuparsi? Se hai millemila cose da fare con le relative scadenze, puoi mai metterti a fare il project manager per il contratto annuale di pulizie? Il tuo unico pensiero è cavarti via quell’appalto (ripetitivo, da copincolla) il prima possibile.
          La fornitura/servizio che richiede veramente il PM è quella grande e occasionale.
          Per quella è CONSIP che deve (dovrebbe, e secondo me ha) avere il PM che progetta e valuta, poi se ha lavorato bene la singola PA aderisce alla convenzione (che a quel punto dovrebbe essere perfetta) ed è a posto. Per le altre si cerca off the shelf e via.
          Ma se la piattaforma informaticamente fa pena, o se le convenzioni sono fatte male / inarrivabili per importo, o se sono perfette ma io sono corrotto e voglio dare il contratto all’amichetto mio e nessuno mi controlla, la piattaforma non decollerà mai. Per me il problema principale dell’e-procurement è dato dal primo e dall’ultimo dei problemi indicati, non dall’assenza di PM.
          E se non decolla l’e-procurement la riforma è bell’e naufragata.

          • Federico

            Non sta a me difendere Consip.
            Ma nel settore ICT molte PA centrali si affidano ai suoi servizi per i grandi appalti, credo con buona soddisfazione.
            Certo, bisogna comunque avere una ragionevole preparazione sul Project Management in casa, se si fa l’outsourcing anche del procurement!
            Come anche bisogna assicurarsi che l’abbiano i candidati fornitori: non basta avere qualche PM certificato, ma tutti i processi siano coerenti con la disciplina del Project Management: si chiama “maturità nel PM” e si può anche misurare!
            Sui piccoli appalti (senza Consip), bisogna prepararsi in casa! Non basta il fornitore preparato..,

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