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School Risk Management

Edilizia scolastica, emergenza in atto: le misure urgenti per affrontare la crisi

La scuola è, di fatto, un’azienda e come tale deve essere gestita: tutti hanno un ruolo e delle responsabilità. Bisognerebbe pertanto concepire un School Risk Management & Business Continuity che aiuti ad avere una conoscenza a 360 gradi dei rischi relativi all’edilizia scolastica

30 Ott 2019

Federica Maria Rita Livelli

Business Continuity & Risk Management Consultant


Il nuovo Ministro della Pubblica Istruzione, Lorenzo Fioramonti, ha chiesto tre miliardi di euro per la scuola nella Legge di Bilancio 2020. Sacrosanta richiesta. Le condizioni dell’edilizia scolastica sono a dir poco drammatiche. Nonostante ogni governo cerchi di mettere in atto misure per mettere in sicurezza gli edifici, il problema permane.

Il nuovo governo ne è consapevole e ritiene che una scossa sia indispensabile. A tale proposito, il Ministro Fioramonti progetta di destinare parte delle risorse alla creazione, presso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (MIUR) un apposito ufficio destinato ad accompagnare le scuole e gli enti locali nel percorso della ristrutturazione degli edifici.

Ma tutto ciò non basterà se non si prenderà la consapevolezza dello stato dei rischi e delle minacce, analizzandoli, facendo una valutazione dei potenziali impatti, redigendo piani di Risk Management & Business Continuity per essere maggiormente resilienti nell’affrontare crisi, emergenze, disastri.

Edilizia scolastica, emergenza in atto

Bastano alcuni dati per illustrare le gravità dell’emergenza. CittadinanzAttiva – nel rapporto Impararesicuri XVII Edizione, pubblicato lo scorso settembre – denuncia come la situazione sia allarmante: nell’anno 2018-19 sono stati registrati 70 crolli a carico di strutture scolastiche, uno ogni 3 giorni di scuola, di cui 29 in regioni del Nord Italia (6 Piemonte, 16 Lombardia, 4 Emilia Romagna, 2 Veneto, 1 Trentino Alto Adige), 17 nel Centro Italia (5 Toscana, 10 Lazio, 1 Umbria) e 24 nelle regioni del Sud e Isole (8 Campania, 6 Puglia, 2 Calabria, 7 Sicilia, 1 Umbria, 1 Marche). Le persone ferite tra studenti e personale sono state solo 17 in quanto, fortunatamente, tali episodi si sono verificati nelle ore notturne o nei week-end o in periodi di chiusura delle scuole. Comunque, dal 2013 ad oggi, si sono registrati ben 276 episodi di questo genere, avvalorando ulteriormente il perpetrarsi dello stato di emergenza dell’edilizia scolastica.

Lo stato di salute degli edifici scolastici: l’Anagrafe dell’Edilizia Scolastica

Già lo scorso anno il precedente governo aveva stanziato 1,5 miliardi di euro per gestire questa urgenza, lanciando l’operazione trasparenza sui dati dell’Anagrafe dell’Edilizia Scolastica, per singolo istituto scolastico, attraverso il portale del MIUR. Ciò allo scopo di monitorare con precisione quale sia lo stato di salute degli edifici scolastici presenti sul territorio nazionale. Un’Anagrafe che dovrebbe servire ad individuare gli edifici che necessitano interventi prioritari.

Secondo l’ultima analisi, che risale allo scorso anno, la situazione dell’edilizia scolastica risulta essere la seguente (fonte MIUR): dei 40.151 edifici scolastici attivi in Italia e facenti capo agli Enti locali, il 42% risultano essere costruiti prima del 1971; il 30% tra il 1971 ed il 1983 ed il 28% dal 1984 in poi. Solo il 53,2% degli edifici possiede il certificato di collaudo statico (ricordiamo che la prima norma che introduce in Italia l’obbligo del certificato di collaudo statico è la legge 5 novembre 1971, n. 1086); il 22,3% degli edifici senza certificato di collaudo statico è stato costruito prima del 1970.

Le dolenti note non finiscono qui: il 59,5% delle scuole italiane non ha il certificato di prevenzione incendi; il 53,8% non ha il certificato di agibilità/abitabilità; il 43% si trova in zone zona 1 e 2 (ad elevato rischio sismico) mentre il restante 57% in zona rischio 3 e 4.

Non mancano, tuttavia, gli esempi di buone pratiche (anche se incrementabili): il 78,6% delle scuole ha il piano di emergenza; il 57,5% degli edifici è dotato di accorgimenti per ridurre i consumi energetici; nel 74,5% degli edifici sono state rimosse le barriere architettoniche; il 28% delle scuole italiane ha effettuato la verifica di vulnerabilità sismica.

Gli Enti locali proprietari o gestori degli edifici adibiti ad uso scolastico hanno iniziato a caricare le informazioni relativamente alle scuole statali di ogni ordine e grado, e precisamente: l’anagrafica dell’edificio scolastico e la sua localizzazione; le informazioni riguardanti l’origine e l’età degli edifici e il loro tasso di sicurezza; le consistenze, intese come superficie e volume (mq/mc); la presenza o meno di vincoli (idrogeologici, sismici…); il contesto ambientale; la presenza o meno di macro ambiti funzionali (palestra, mensa …); la raggiungibilità del plesso attraverso differenti modalità di trasporto (mezzi pubblici, scuolabus …); gli accorgimenti per affrontare il superamento delle barriere architettoniche; la tipologia di riscaldamento; gli accorgimenti per la riduzione dei consumi energetici; gli accorgimenti per la protezione dai rumori.

Resta ovvio che tale messe di dati resterebbe solo una esercitazione statistica se, alla raccolta, non coincidesse un percorso razionale di interventi secondo una precisa road map.

Interessante, in parallelo, si presenta il progetto di collaborazione che il MIUR ha avviato con l’Agenzia Spaziale Italiana (ASI) e con il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR): un’operazione di mappatura satellitare degli edifici scolastici al fine di verificare eventuali spostamenti degli stessi, anche millimetrici, nel corso degli ultimi 8 anni e, ove il caso, effettuare i necessari controlli.

La mappatura satellitare, tramite l’utilizzo di fidati radar satellitari Cosmo-SkyMed e gli algoritmi di calcolo – messi a disposizione da ASI e CNR rispettivamente – e l’analisi in tempo reale dei dati elaborati dai satelliti – effettuata dall’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare (INFN) – sarà in grado di fornire una mappa su scala nazionale dello stato delle deformazioni di circa 40.000 edifici scolastici e, attraverso un monitoraggio continuo, consentirà di intervenire rapidamente ove necessario. 

Fondi per l’edilizia scolastica inaccessibili per complessità

È di pochi giorni fa l’affermazione del Ministro delle Finanze, Roberto Gualtieri che, dopo anni di tagli alle risorse, non sono previsti tagli a scuola ed a università e che è confermato il potenziamento del piano nazionale per l’edilizia scolastica.

Ma, da quanto risulta dal Documento di Economia e Finanza, nella nota di aggiornamento, le risorse destinate alla scuola diminuirebbero del 0,1%, (i.e. passerebbero dal 3,5% al 3,4%, ovvero un meno 0,1% pari a 1,8 miliardi di euro).

Ne consegue un “accorciamento” della coperta e ci si domanda come si riuscirà a gestire le varie emergenze del settore scuola, in primis, quello della sicurezza degli edifici scolastici.

Di fatto, pur essendo stati messi a disposizione dal precedente governo per il periodo 2019-2033 circa 1.410 milioni per la messa in sicurezza e l’adeguamento antincendio degli edifici scolastici e 1.020 milioni per l’adeguamento delle strutture per rischio sismico, il rapporto Impararesicuri XVII Edizione fa presente come il sistema dei fondi per l’edilizia scolastica sia così complesso ed articolato da risultare inaccessibile.

(fonte rapporto Impararesicuri XVII Edizione)

La causa della complessità è da ricercare nella numerosità della tipologia di interventi (ben 15) che, come afferma il report, potrebbero essere accorpati; inoltre risulterebbe difficile seguire l’iter complessivo e comprendere a che fase dell’intervento ci si trovi o se tale intervento debba essere ancora realizzato (salvo indagare direttamente con il Comune coinvolto che, non sempre risponde in tempi brevi). Interessante risulta la proposta contenuta nel rapporto Impararesicuri XVII Edizione di ripristinare la piattaforma web che era stata creata da Struttura di Missione dell’Edilizia Scolastica e che consentiva di raccogliere le informazioni relative agli interventi in atto per ogni singolo Comune e incorporarla nella Nuova Anagrafe.

Un altro problema dell’accesso ai fondi è dovuto, tanto per cambiare, all’eccessiva burocratizzazione e alle procedure complesse da espletare tra i vari Enti territoriali e di controllo: l’iter dovrebbe essere semplificato, utilizzando le potenzialità del sistema digitale, senza che la trasparenza e la legalità vengano compromesse. Una gestione agile ed informatizzata dovrebbe garantire, in modo trasparente, l’esito delle indagini preventive dei solai e controsoffitti e delle verifiche di vulnerabilità sismica degli edifici scolastici e farne conoscere il reale stato di conservazione.

Dirigenti scolastici: che stress la gestione degli edifici

Pur essendo i vari Enti Pubblici (Comuni, Provincie e Regioni) proprietari degli edifici scolastici, la gestione e la responsabilità per la sicurezza degli stessi, il funzionamento degli impianti e loro manutenzione è, di fatto, a carico dei Dirigenti Scolastici (DS).

DS, sempre più sotto stress, equiparati al datore di lavoro e, secondo la legge 81/91 sulla sicurezza, penalmente responsabili di strutture e situazioni su cui, di fatto, non possono intervenire. Senza dimenticare che l’art. 39, del recente decreto ministeriale 129/2018, i.e. Nuovo Regolamento di Contabilità delle Scuole, rimette al DS la responsabilità di effettuare interventi di sicurezza utilizzando i fondi della scuola. Ne consegue che il DS sarà responsabile di qualsiasi incidente si verifichi all’interno del comprensorio dell’edificio scolastico essendo vincolato ad intervenire con qualsiasi disponibilità finanziaria della scuola.

Sorge ovvio domandarsi quale siano allora le responsabilità degli Enti Locali proprietari delle strutture. Ebbene, non sussistono. Basti pensare alla sentenza della Corte Suprema dello scorso settembre 2019 che ha confermato la condanna della Preside Franca Principe del “Liceo Pisacane” di Sapri per lesioni colpose gravi con violazione della disciplina antinfortunistica, in relazione al grave incidente verificatosi nel 2011: un ragazzo era inciampato e finito nel terrazzino dove uno dei lucernai del pavimento non aveva retto al peso, sfondandosi, provocandone la caduta al suolo da oltre sette metri di altezza.  Secondo la Corte Suprema la Preside avrebbe potuto e, soprattutto, dovuto segnalare alla Provincia (come si legge nella sentenza) le problematiche dell’istituto alla stessa affidato, cosi come la necessità di messa in sicurezza del solaio per la presenza di aperture coperte da fragili lucernai, illustrando la situazione, chiedendo e sollecitando i necessari interventi strutturali; cosa che invece non è avvenuta. Gli accertamenti compiuti nel corso del procedimento hanno successivamente appurato che “le richieste, pur in effetti inoltrate all’ente territoriale e ad altri soggetti pubblici, non contenevano però alcuna menzione della problematica in questione. Si preferì – si legge nella sentenza depositata – affidarsi ad una soluzione, per così dire, ‘artigianale’, che si rivelò purtroppo in concreto insufficiente per eliminare il pericolo”.

Lo scorso maggio a sostegno della DS Franca Principe il mondo della scuola si è mobilitato per chiedere la modifica della legge 81/ 2008, il testo unico sulla sicurezza sul lavoro, che regolamenta anche i compiti dei presidi nell’ambito della sicurezza della scuola, intesa, appunto, come luogo di lavoro.

Senza dimenticare l’ultimo episodio avvenuto a Milano lo scorso 19 ottobre che vede indagato il Preside dell’Istituto Elementare “Pirelli” per omessa sorveglianza da parte dei docenti o del personale che lavora nella scuola, a fronte della caduta di un bimbo di prima elementare ancora in gravi condizioni dopo essere caduto nella tromba delle scale.

Edilizia scolastica più sicura: misure e soluzioni di risk management & business continuity

Indubbiamente, modificare la normativa sulla sicurezza e non far ricadere la responsabilità sui DS e responsabilizzare maggiormente gli Enti locali proprietari, sarebbe già un traguardo, oltre a prendere in considerazione lo snellimento del flusso dei dati sullo stato di fatto degli edifici scolastici. Si confida nella Nuova Anagrafe della Edilizia Scolastica, della quale abbiamo sopra diffusamente parlato, rendendo obbligatorio il recepimento e l’inserimento da parte degli Enti locali dei dati concernenti la sicurezza di tutte le scuole di ogni ordine (asili nido inclusi) per renderli disponibili anche ai cittadini. Per una veloce messa in disponibilità di questi dati sarebbe auspicabile:

  • Attuare accordi con Università, Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), Unione Provincie Italiane (UPI) per creare programmi di alternanza lavoro ed impiegare gli studenti universitari, in cambio di crediti formativi, per supportare gli Enti Locali nella mappatura degli Edifici Scolastici.
  • Mettere rapidamente in funzione la “Task force edilizia scolastica accompagnamento interventi edilizia scolastica” (concorso lanciato lo scorso maggio) che permetterà di avvalersi del supporto di professionalità specialistiche amministrative, di project management, ingegneri ed architetti ed esperti di informatica.
  • Snellire le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, garantendo un iter di approvazione più snello e più veloce nell’attuazione, senza comprometterne la trasparenza, legalità e la qualità di realizzazione.

Ma tutto ciò non è sufficiente: una volta avuti a disposizione i dati relativi agli edifici è necessario prendere consapevolezza dello stato dei rischi e delle minacce, analizzarli, fare una valutazione dei potenziali impatti, redigere piani di Risk Management & Business Continuity per essere maggiormente resilienti nell’affrontare crisi, emergenze, disastri.

Esistono manuali per la sicurezza delle scuole che sono stati distribuiti ai DS, ma non sufficienti e non in grado di metterli in condizione di gestire veramente i rischi delle strutture di cui rispondono penalmente.

Il DS non risulta avere un adeguato grado di preparazione in materia di rischi, soprattutto considerando che la formazione si limita, di solito, ad un corso obbligatorio erogato da associazioni di categoria, magari in modalità a distanza e con risposte multiple. Formazione decisamente insufficiente, soprattutto se vogliamo che la nostra edilizia scolastica migliori. Sarebbe auspicabile che il Ministero prendesse consapevolezza della necessità di figure professionali di supporto ai DS, certificate in Risk Management & Business Continuity, stipulando accordi quadro con le associazioni di categoria, al fine di:

  • Diffondere la cultura del Risk Management & Business Continuity, organizzando seminari di sensibilizzazione ad hoc sia per i DS, sia per il corpo insegnante, per personale amministrativo, tecnico e ausiliario e per gli alunni (in questo caso tarati in base al grado di istituto scolastico) affinché comprendano che, solo un contesto resiliente, permeato dalla cultura del Risk Management & Business Continuity, è il primo, ma indispensabile, passo per garantire la sicurezza delle strutture e soprattutto salvaguardare la vita delle persone che vi lavorano.
  • Affiancare il Dirigente Scolastico, in primis nella:
    • stesura di procedure e piani di Risk Management & Business Continuity, oltre ad individuare i componenti dei relativi team preposti;
    • esercitazione periodica dei piani e del training necessario per garantirne l’efficienza ed efficacia;
    • monitoraggio, manutenzione ed aggiornamento dei piani ogni qualvolta si rendesse necessario (i.e. a fronte di modifiche organizzative o strutturali o dopo incidenti e crisi in base alla lesson learned).

La scuola è, di fatto, un’azienda e, come tale, deve essere gestita: tutti hanno un ruolo e delle responsabilità, ne consegue che, se esiste l’Enterprise Risk Management & Business Continuity, necessariamente dovremmo concepire un School Risk Management & Business Continuity che aiuti ad avere una conoscenza a 360 gradi dei rischi relativi all’edilizia scolastica e a comprenderne le correlazioni in modo tale da rendere possibile l’analisi degli impatti che tali rischi/minacce potrebbero comportare, l’individuazione delle migliori strategie per fronteggiarli o mitigarli o trasferirli; predisposizione di piani di Disaster Recovery, piani alternativi per garantire la Business Continuity dell’edilizia scolastica unitamente alle attività educazionali in essa svolta.

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