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Direttore responsabile Alessandro Longo

ARTICOLO 117

Centralizzare e cambiare modello, dopo la riforma costituzionale

18 Mar 2015

18 marzo 2015

L’introduzione in Costituzione della competenza statale sul coordinamento Ict dei processi e delle infrastrutture e delle piattaforme ha fatto pensare subito ad una centralizzazione complessiva delle strutture pubbliche Ict. Ma la via più efficace è quella di uscire dalla logica del pendolo centralizzazione-decentramento verso un nuovo paradigma, verso un modello a rete. Con una diversa valorizzazione delle attuali società Ict in-house

L’approvazione dell’emendamento all’art.117 della Costituzione, di fatto un risultato collettivo e non scontato da parte dei parlamentari dell’intergruppo innovazione tecnologica, non scontato al punto da aver avuto inizialmente un parere negativo da parte del governo, poi rettificato,  ha fatto certamente esultare  tutti per il punto di principio: non si può parlare di coordinamento Ict dello Stato restringendo l’ambito soltanto ai dati, ma bisogna necessariamente ampliarlo ai processi e alle infrastrutture e alle piattaforme correlate. Come motivava Stefano Quintarelli nel suo discorso alla Camera, non si può parlare con il linguaggio del secolo scorso, per una Costituzione che altrimenti rischia di nascere già vecchia “una competenza centrale dello Stato nel coordinamento informatico solamente dei dati, nasce in un’epoca, di fatto, pre-internet, quando ci si scambiava i dati con stampe, nastri e dischi”.

L’approvazione dell’emendamento, nel merito stretto, pone inoltre una questione sulla competenza statale e/o regionale sul coordinamento sulle iniziative Ict, e qui c’è chi ha visto una volontà politica di andare ad una logica di centralizzazione non solo di governance, ma anche operativa, con la (ri)nascita di un polo informatico pubblico, con un cambiamento radicale della situazione attuale di autonomia regionale con il supporto delle in-house Ict.

Nulla di questo è nell’emendamento approvato, che tratta appunto di “coordinamento”, quindi di indirizzi e non di attuazione, ma il dubbio inizia a serpeggiare. E per questo credo sia utile approfondire il tema per individuare eventuali percorsi da suggerire, partendo da una riflessione preliminare: la pratica di pendolare tra gli opposti (qui dal decentramento massimo alla massima centralizzazione) è utile e significativa quando si vogliono produrre modifiche di assetto e di equilibrio restando sullo stesso piano di funzionamento, mantenendo sostanzialmente la stessa logica.  Questa strategia “del pendolo” è però del tutto inadeguata laddove si vogliono produrre cambiamenti profondi e si manifesta chiaramente come un approccio conservatore che tende, di fatto, a mantenere lo status quo. E poiché ci sono più elementi che fanno propendere verso una necessità di trasformare in modo radicale la governance sull’Ict nazionale, l’approccio deve essere diverso, innovativo e dirompente.

La governance dell’Ict tra centro e territori

La governance “operativa” sull’Ict soffre di una situazione in cui l’AgID, assume già normativamente un ruolo di “coordinamento informatico dell’amministrazione centrale, regionale e locale“, senza però che siano definite le modalità che possono permettere all’Agenzia di condurre questo coordinamento in modo sostanziale e anche verso i veri bracci operativi delle Regioni e delle Amministrazioni: le società in-house.

Non solo, ma la stessa dimensione ridotta dell’Agenzia, rispetto ai compiti definiti, può essere motivata soltanto se questo raccordo con il territorio non è soltanto a una via, di coordinamento e indirizzo, ma se anche dai territori vengono servizi per il supporto sulle iniziative centrali.  L’alternativa, non percorribile in modo efficace, è che sia l’Agenzia, da sola, a fornire supporto e a esercitare controlli su tutte le migliaia di amministrazioni pubbliche, con una logica di rapporto “uno a molti” che ha poche speranze di produrre risultati significativi.

Il ruolo delle in-house nei territori

Tra l’altro la missione che le in-house avevano (sostanzialmente, essere il braccio operativo delle amministrazioni al punto da poter realizzare infrastrutture e servizi) è stata messa in discussione perché lesiva del mercato, e tale anche da prefigurare una posizione di privilegio monopolista che non poteva prevedere anche la partecipazione a gare e la concorrenza nei confronti del privato.

D’altra parte, la spinta manifestata da più parti (politiche, industriali) di restringere il campo d’azione delle in-house alla sola definizione dei requisiti Ict e al coordinamento degli sviluppi e della manutenzione è, oggi, in chiara distonia rispetto alla dimensione e alle competenze che si sono intanto formate.

Le società in-house rappresentano una risorsa e una ricchezza in termini di esperienze e di competenze, ma è anche vero che la condizione di società pubblica monopolista ha certamente influenzato la crescita dimensionale. E, d’altra parte, non c’è dubbio che la situazione nelle regioni e nelle amministrazioni è molto differenziata, in termini di numero oltre di efficacia delle in-house, con la presenza di realtà di eccellenza come ad esempio Lepida (comunale) o Informatica Trentina (regionale).

Secondo i dati di Netics di settembre 2014 il “costo” delle in-house è di circa 800 milioni l’anno, 720 in capo alle 14 maggiori società, e il resto relativo a circa quaranta altre in-house. Le 14 maggiori avevano  a fine 2013 4.754 addetti. Con poco coordinamento tra loro, se oggi abbiamo 16 piattaforme diverse per il fascicolo sanitario elettronico e 10 per il pagamento del bollo auto.

Dai problemi ad un modello diverso

Ridondanza, in alcuni casi inefficienza, deformazione del mercato a causa della posizione monopolista, tendenza a richiedere al privato prestazioni misurate sul costo e non sulla qualità: questi i punti specifici di carenza da affrontare, e che però sono da considerare insieme al carattere complessivo e alla governance dell’Ict in Italia, dove rimane indispensabile una presenza territoriale coordinata con una regia nazionale, e dove le competenze e le esperienze sviluppate sul territorio diventano la chiave per uno sviluppo pragmatico e rapido.

In questo quadro è necessario cambiare del tutto paradigma, passare ad una trasformazione profonda di cui alcuni elementi sono emersi, ma non ancora in integrazione tra loro. Ecco un’ipotesi:

  • Cambio di missione. È ormai sempre più evidente che le società Ict In-house debbano avere una missione di partner strategico e consulente delle amministrazioni, oltre di governo e di project e service management. Alcune si sono già spostate su questo versante abbandonando gradualmente la parte più dedicata alla realizzazione e all’erogazione di servizi, a favore di un mercato a cui devono essere richieste competenze sempre più qualificate e prestazioni sempre più elevate. In questo nuovo paradigma, fattori competitivi sul mercato sono la qualità e la rapidità, poiché il quadro dei costi e delle risorse necessarie può essere predeterminato dal committente pubblico ed essere in minima parte oggetto di negoziazione e concorrenza. Per realizzare questo cambiamento è necessario favorire le aggregazioni che sono già in atto in diverse regioni (vedi Umbria), mentre dall’altra parte bisogna scorporare e portare sul mercato, privatizzandole,  le parti strettamente operative;
  • Cambio di forma e omogeneizzazione sul territorio. Indirizzando le in-house verso compiti sempre più di governo tecnico, e non più di realizzazione, la forma più adeguata è probabilmente quella delle Agenzie Regionali. Questa scelta avrebbe alcune conseguenze immediate: focalizzerebbe molto di più le organizzazioni in-house verso la qualità del servizio, le avvicinerebbe ancora di più alle amministrazioni, spingerebbe verso una omogeneizzazione territoriale, mettendo a fattor comune realtà regionali e comunali, ma anche spingendo ad uno sviluppo virtuoso le regioni dove non sono presenti realtà che consentono di indirizzare strategicamente le politiche dell’innovazione;
  • Cambio di funzionamento, per un modello a rete. Il modello generale deve essere però quello in cui le Agenzie regionali si muovono in rete come un organismo unico, coordinato dall’Agenzia per l’Italia Digitale. Come è stato suggerito da più parti, questo potrebbe portare anche a specializzazioni tematiche territoriali, sulla base delle esperienze già realizzate o delle opportunità che vengono dalle specificità locali. Con il coordinamento dell’AgID e alla ricerca continua del bilanciamento tra servizi centralizzati in cloud e bisogni specifici di un territorio, tra infrastrutturazione pubblica e quella sviluppata dagli operatori privati, la rete delle Agenzie Regionali potrebbe virtuosamente costituire un modello in cui si realizza lì dove si manifestano prima le esigenze, sapendo che ciò che si realizza è patrimonio comune. Il riuso, quindi, non come opportunità accessoria, ma come elemento costituente del modello, e il cloud come strumento fondamentale di semplificazione e ottimizzazione.

Il cambiamento è profondo e per nulla semplice, attraversando anche temi normativi e del mercato del lavoro, oltre che di politica industriale, ma credo che solo operando questa trasformazione, mutando paradigma, verso un modello a rete, possiamo realizzare quel salto qualitativo e di velocità sul digitale di cui l’Italia ha bisogno.

  • AlfonsoGio

    L’articolo è veramente molto interessante ma sappiamo già che nessuno che conta lo leggerà e che non succederà nulla di buono. Ci sono considerazioni banali che vengono fatte da anni da personaggi illustri come il dott. Attias (https://www.youtube.com/watch?v=xWuRbvgyr3s) o dal Prof. Maffè ma che cadono sempre e comunque nel vuoto.

  • Patri

    Mi domando perché gli articoli migliori finiscono su Agenda Digitale e non su CorCom che ha un indotto molto più consistente. Stessa cosa è avvenuta con l’articolo di Attias e Melchionda che per fortuna vista la popolarità degli autori ha avuto una diffusione enorme grazie a twitter.

  • Il Sabaudo

    Complimenti all’autore dell’articolo. Speriamo che quanto scritto non finisca nell’indifferenza e nel dimenticatoio. Dobbiamo smettelrla dicendo che da un lato le inhouse sono carrozzoni inutili e dall’altro pero’ si foraggiano e si potenziano, ad esempio, soggetti come la SOGEI. Le inhouse bisogna farle funzionare bene ma per fare questo occorre una visione strategica complessiva del sistema Paese e soprattutto di come si vuole innovare la PA nella sua organizzazione e processi prima ancora di parlare di tecnologie e strumenti. La capacita’ oggi della PA di assorbire nuovi strumenti e’ tendente a zero perche’ manca chi aiuta la PA nel cambiamento che va supportato e accompagnato. Le inhouse se utilizzate in modo funzionale a questo scopo possono essere di grande aiuto senza sostituirsi al mercato che puo’ essere aiutato a costruire prodotti e servizi per rispondere ai bisogni “veri” della PA evitando quello che e’ successo fino ad oggi : spreco di denaro pubblico e conseguente incomprensione da parte dei decisori sull’importanza della leva ICT per l’ammodernamento del Paese.

  • giuseppe carratta

    complimenti per l’articolo. Lo dico e lo attuo da tempo. Non si può pensare di attuare processi innovativi calandoli dall’alto. E’ necessario, invece, partire dagli Enti Locali se si vuole dare un impulso serio ed immediato alla diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione. I comuni erogano servizi ai cittadini ed alle imprese molto spesso con procedure manuali che rendono difficile qualsiasi comunicazione interattiva. Bisogna rendere digitali i processi amministrativi degli uffici comunali se si vuole dare un immediato impulso alla digitalizzazione e conseguentemente rendere trasparente, semplice, ed efficiente la comunicazione con i propri cittadini ed imprese. In alcuni comuni questo è già possibile: basterebbe visionare il sito digitale di Matera, Altamura, Bitonto e di altri per comprendere i benefici che una simile scelta comporta. La realtà spesso viene ignorata. Ecco perché concordo appieno con quanto affermato da Nello Iacono nel suo articolo : ” non si può parlare di coordinamento Ict dello Stato restringendo l’ambito soltanto ai dati, ma bisogna necessariamente ampliarlo ai processi e alle infrastrutture e alle piattaforme” .

  • virgulto

    Se dopo trenta anni di informatica allo sbaraglio siamo ancora qui a discettare di “coordinamento…alla ricerca continua del bilanciamento tra servizi centralizzati …. e bisogni specifici di un territorio” non andiamo da nessuna parte.
    La realtà è che a nessuno fa comodo una ICT realmente funzionante dove sia finalmente possibile avere dati certi, confrontabili e utilizzabili per governare in modo efficace.
    Basta solo dare una occhiata qua e là agli Albi on line o ai portali dedicati alla “trasparenza” per rendersi conto che la creatività delle esperienze locali rende praticamente impossibile una qualsiasi ricerca sistematica.
    Ogni portale è un mondo a sé stante dove ognuno pubblica quello che vuole, nei formati più disparati con sistemi di consultazione fatti appositamente per scoraggiare i curiosi.
    Le eccezioni ci sono, anche lodevoli, ma comunque una diversa dall’altra.
    Siamo maestri nell’imbrogliare le carte e non c’è tecnologia che tenga.
    vittorio cionini

  • sfarruggia

    Ho trovato quest’articolo veramente chiaro; la descrizione del contesto e delle problematiche davvero equilibrata e la proposta quanto mai saggia. Poiché lo spunto è stato fornito dall’ormai famosa approvazione dell’”emendamento Quintarelli”, vien da chiedersi: “Cosa possiamo fare oggi per fare sì che ci si avvii nella direzione indicata da Nello Iacono?”
    Ogni giorno che passa, è un giorno perduto. Mentre leggevo queste righe, pensavo ai benefici che trarrebbe il processo di costruzione di dati e servizi geografici digitali armonizzati e omogenei a scala nazionale (argomento di cui mi occupo un po’) dall’implementazione del modello a rete ipotizzato. Processo oggi ancora esageratamente frammentato, ripartito tra livello nazionale, regionale (quindi suddiviso su tanti “Principati”) e locale. Una frammentazione che troverebbe la sua ragion d’essere quando
    il raccordo con il territorio dell’AgID non sia più “a una via, di coordinamento e indirizzo, ma anche dai territori vengano servizi per il supporto sulle iniziative centrali”.
    Diverse componenti di questo settore, forse più che in altri, hanno già maturato la consapevolezza che la strada da percorrere per creare il sistema geografico nazionale sia quella dell’applicazione di un modello a rete come quello proposto in questo articolo. E la sua implementazione sistemica e organica in tutto il comparto dell’ICT della PA scatenerebbe energie insospettabili per raggiungere tale fondamentale obiettivo per la crescita del Paese.

  • FEDERAZIONE DELLE PA

    Finalmente si abbandonano gli slogan della centralizzazione e si punta a ragionare sulla realtà!
    Propongo che le Amministrazioni che dispongono di Ict In-house con competenze qualificate ed eccellenti e con costi bassissimi (credetemi ce ne sono) debbano elencare in una pagina WEB i servizi ICT realizzati nella sezione TRASPARENZA (oggi si parla e si realizza in house la Gestione dei procedimenti amministrativi con pratiche e workflow collaborativi, come scrisse qualcuno).
    Propongo che le mine vaganti che arrivano con cadenza sempre più ravvicinata alle Amministrazioni pubbliche con richieste disparate, dalla pubblicazione della sezione Trasparenza, al monitoraggio assenze, .. la norma cambia continuamente e le amministrazioni devono adeguarsi, per non parlare dei soliti adempimenti che costringono gli operatori a intere giornate di lavoro dedicate a Fogli Excel laddove non esiste una banca dati centralizzata, dicevo propongo ancor prima di lanciare le bombe sulle Amministrazioni é possibile fare una riunione strategica fra PA ed esaminare se e come realizzare quello che si sta chiedendo e se già qualche PA che ha qualcosa da riutilizzare o si offre volontaria per realizzarlo disponendo di risorse umane qualificate? Propongo che a capo di progetti ICT realizzati da società In house vogliamo mettere funzionari tecnici informatici in grado di valutare bene i costi richiesti e dare loro maggiore rilievo piuttosto che amministrativi sprovveduti che non per loro colpa non sanno cosa stanno pagando e ricevendo?

  • soleggereescrivere

    Con tutto il rispetto per Iacono e la sua sintesi equilibrata, in un documento interno all’AgID di Marzo 2013 era già prospettata questa evoluzione.

    Per uscire da un panorama in cui “tutti fanno tutto” si chiedeva alle regioni/città di indicare su cosa si volessero “specializzare” sul piano nazionale essendo disposte a primeggiare su qualche argomento, rinunciando ad altri.
    Un’azione e una risposta , concrete, non ci sono mai state.

    L’azione di AgID è stata debole e sembra che nessuna regione sia riuscita a spiegare alla propria “in-house” il concetto: “Specializzatevi su un tema e rinunciate a produrre il vostro software (sempre più figo di quello della regione/città vicina), diventate degli esperti e fatelo per tutti. Probabilmente sarete di meno e probabilmente sarete pagati di più”.

    La ragione principale è questa: le società pubbliche (incluse le in-house ICT) sono da sempre usate dalla politica per distribuire posti agli “amici”. Come ricovero per chi è stato trombato o per “assistere” persone che, non avendo le competenze per trovarsi un lavoro, sono felici di trovarlo votando “giusto”. E poi ci sono (necessariamente) anche un certo numero di persone competenti e brave: quelle che lavorano anche per gli altri.

    Il cambiamento deve cominciare dentro la parte “sana” delle in-house e degli Enti. Ed è una battaglia, non una passeggiata.

    Per favorire la battaglia di questi “ultimi” che lavorano per tutti, che il Governo, tramite AgID ed esperti (in maggioranza stranieri), faccia certificazione -da rinnovare ogni tre anni- delle competenze e delle esperienze. Quelli che saranno passati dal “filtro” potranno lavorare meglio retribuiti e più soddisfatti.

    (se fossimo poi in un Paese perfetto, la stessa certificazione ci vorrebbe anche per l’ “agibilità” a candidarsi in politica: condanne, patrimoni, parentele ecc. ecc. – ma questa e veramente fantapolitica).

  • Trentino

    Parlo per esperienza personale: di eccellenza, in InfoTN (Informatica Trentina x i non trentini), c’è solamente quella verso il basso. Una società parassitaria, corrotta, incapace agli alti livelli, incompetente, boriosa, in cui il lavoro viene svolto dai diplomati e gli ingegneri servono solo a scaldare le sedie e intascare lauti stipendi.
    Indagare per credere.

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