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il confronto

Trasparenza PA, l’esperienza di OpenMunicipio a Udine e Senigallia

Un confronto tra l’esperienza della piattaforma OpenMunicipio a Udine e Senigallia: le differenze tra le due installazioni e il supporto ricevuto nel tempo, e una riflessione sull’importanza della trasparenza nell’amministrazione della cosa pubblica

01 Ago 2019

David Fabri, Lorenzo Franceschini, Andrea Giovannetti, Marco Scaloni

Informaetica, Senigallia

Francesco Spegni

assegnista di ricerca e docente a contratto dell’Università Politecnica delle Marche


L’esperienza della piattaforma OpenMunicipio a Udine non ha portato ai risultati sperati, come aveva scritto Gabriele Giacomini nel suo articolo per Agendadigitale.eu  a ottobre 2018. Ma questa debacle non implica il fallimento della piattaforma, utilizzata con maggiore successo anche dal Comune di Senigallia.

Nel seguito, sottolineeremo prima le differenze tra le installazioni di OpenMunicipio di Senigallia e quella di Udine, non solo dal punto di vista delle funzionalità ma anche del supporto che esse hanno ricevuto nel tempo. Successivamente spiegheremo perché riteniamo il quadro tratteggiato da Giacomini molto interessante ma fortemente parziale, al punto da ritenere le sue conclusioni non giustificate dai dati presentati.

Cos’è OpenMunicipio

Come ricordato nel recente articolo di Giacomini, OpenMunicipio nasce come investimento congiunto di due realtà private, Openpolis e InformaEtica e di due comuni italiani, Udine e Senigallia. Tuttavia le differenze tra le due esperienze sono numerose e sostanziali. Poiché le notizie apparse hanno sempre tenuto in considerazione la sola installazione di OpenMunicipio ad Udine, riteniamo si sia mancato di osservare la capacità di OpenMunicipio di essere, al tempo stesso, uno strumento per condurre ricerche, un mezzo di comunicazione, ed una piattaforma educativa. Tali potenzialità del progetto OpenMunicipio sono maturate in maniera evidente nella città di Senigallia.

In particolare, riteniamo anche noi -con rammarico- che l’esperienza di OpenMunicipio ad Udine sia stata un sostanziale fallimento. Tuttavia non riteniamo (come fa Giacomini) che ciò sia dovuto a limitazioni intrinseche dello strumento e del progetto OpenMunicipio. Anzi, vogliamo raccontare altri fattori che -come abbiamo appreso dalla nostra esperienza- rendono arduo, e talvolta ostacolano, l’adozione con successo di uno strumento potente ed innovativo come OpenMunicipio.

Un confronto dei dati di utilizzo delle due piattaforme

Per agevolare la lettura, nel seguito chiameremo OpenSenigallia l’installazione di OpenMunicipio per il comune di Senigallia, e chiameremo OpenUdine l’analoga installazione per il comune di Udine, il cui sito al momento non risulta raggiungibile.

Nonostante la nascita delle due istanze sia avvenuta sostanzialmente in parallelo, OpenSenigallia ha ottenuto risultati che, secondo varie metriche, risultano quantitativamente almeno doppi rispetto ad OpenUdine. Considerate le dimensioni delle due città (Senigallia ospita meno di metà degli abitanti di Udine), le performance di OpenSenigallia possono considerarsi pari a quattro volte quelle dell’analogo sito riservato al capoluogo friulano.

Volendo adottare il punto di vista espresso da Giacomini nel suo precedente articolo, riportiamo un confronto tra i dati di utilizzo delle due piattaforme su periodi analoghi (per Udine dal 1/03/2014 al 24/10/2016; per Senigallia, avviata oltre un anno dopo, dal 1/03/2015 al 24/10/2017). Gli indicatori riportano risultati molto diversi: gli accessi ad OpenSenigallia sono 39.888, contro i 23.616 di OpenUdine, con un numero di sessioni doppio (54.596 contro 27.561) ed una media di pagine per sessione superiore (3,17 contro 2,87). Al termine del periodo preso come riferimento, gli utenti registrati erano 635 contro 133, i monitoraggi 1.308 contro 183. Gli utenti Facebook che seguivano la pagina “OpenSenigallia” sono 1.324 contro i 48 dell’analoga pagina “OpenUdine”. I 3 politici più monitorati a Senigallia raggiungono la somma di 126 utenti, contro i 35 di Udine; i 6 consiglieri di Senigallia più monitorati hanno 151 monitoraggi contro i 37 di Udine.

Riguardo all’offerta di funzionalità e alla disponibilità di dati, Senigallia ha predisposto informazioni in misura maggiore, esportando in maniera più completa gli atti di indirizzo politico prodotti nel corso di una consiliatura. Dopo il lancio della piattaforma per Udine (dicembre 2012), il progetto viene ulteriormente potenziato con nuove funzionalità, sia prima sia dopo l’avvio dell’istanza di Senigallia (ottobre 2014). Tuttavia di queste nuove funzionalità, e della conseguente possibilità di arricchire la piattaforma con ulteriori dati, l’istanza di Udine non ne ha giovato, pur potendolo fare.

In più rispetto ad Udine, OpenSenigallia offre:

  • la pubblicazione strutturata degli interventi in aula consiliare;
  • le presenze in Giunta di sindaco e assessori;
  • le statistiche dettagliate sull’attività dei consiglieri e dei gruppi consiliari;
  • le richieste di accesso agli atti;
  • le delibere di Giunta, oltre a tutte le deliberazioni del Consiglio Comunale, compresi gli emendamenti e le interrogazioni, sia scritte che orali.

A tutto ciò si aggiungono le migliorate funzionalità di ricerca su atti, voti e cariche, con diversi indici e “classifiche”, e l’archivio degli eventi, come le convocazioni e gli incontri pubblici con la cittadinanza.

Ricordiamo che la piattaforma OpenMunicipio è realizzata con licenze per il software libero, quindi installabile e riutilizzabile da chiunque senza vincoli né costi di licenza. Gli aggiornamenti successivi al 2014 hanno reso possibile confrontare dati di consiliature diverse nella stessa città, così da gestire l’archivio storico delle cariche e dei lavori degli organi politici locali riferito a periodi diversi. Al momento la piattaforma di Senigallia contiene in un unico sito i dati delle ultime due consiliature (un periodo di 8 anni e mezzo circa), di 28 gruppi consiliari, 69 politici che nel periodo hanno assunto un totale di 101 incarichi istituzionali come sindaci, consiglieri o assessori; 4.810 atti, catalogati in 104 argomenti; 563 sedute di Giunta o di Consiglio, 2.206 votazioni. Questo rende evidentemente possibile confronti, quantitativi e qualitativi, sulle attività politiche svolte dalle diverse consiliature, cosa che al momento su OpenUdine non è possibile.

La pubblicazione sui social

Una caratteristica fondante di OpenMunicipio a Senigallia è stata, fin da subito, la pubblicazione delle proposte di atto prima della loro discussione in Consiglio Comunale, più precisamente nel momento in cui tale proposta diventa accessibile ai consiglieri comunali. Questo consente di conoscere con alcuni giorni di anticipo ciò che l’assemblea discuterà. Solitamente l’elenco delle proposte viene pubblicato sui principali giornali online cittadini, oltre che diffuso su Facebook e attraverso l’ufficio stampa del Comune di Senigallia.

Proprio la componente social è quella su cui più si è investito dopo il lancio della piattaforma. Tutti gli atti presentati, anche quelli non visibili tramite l’albo pretorio, come le interrogazioni scritte, sono pubblicati singolarmente sulla pagina Facebook OpenSenigallia. Un post viene dedicato a ciascuna convocazione di Giunta, di Consiglio e di Commissione consiliare, con il relativo ordine dei lavori. Subito dopo ogni seduta di Consiglio Comunale, vengono anche inserite le schede delle votazioni svolte, con l’esito e tutti i dettagli di voto.

Se consideriamo che tutti i servizi di Albo Pretorio online pubblicano lo stato di delibere, mozioni, e altri atti solo una volta approvate in Consiglio Comunale, possiamo affermare, al meglio delle nostre conoscenze, che OpenMunicipio è l’unico strumento che dà a cittadini e Consiglieri Comunali informazioni aggiornate sullo stato del dibattito politico.

OpenMunicipio e l’informazione basata sui dati

Nella primavera del 2015, in occasione delle elezioni comunali, è stato predisposto un report di analisi con dati rielaborati a partire dai contenuti di OpenSenigallia. Il rapporto, divulgato a puntate sulla stampa locale, ha costituito un bilancio dettagliato dell’attività di Giunta e Consiglio Comunale uscenti, mostrando anche le potenzialità di OpenMunicipio e la sua capacità di fare informazione basata su dati oggettivi e ufficiali. Queste ed altre analisi sono consultabili sul blog opensenigallia.it, nato proprio a sostegno di tali attività di approfondimento.

Alcuni dati pubblicati su OpenSenigallia sono inoltre estrapolati autonomamente dalla stampa locale per approfondimenti periodici (come ad esempio alcune statistiche di fine anno) oppure per articoli legati a particolari contingenze politiche.

Numerose sono state le occasioni durante le quali OpenMunicipio è stato presentato al pubblico. Oltre all’evento di lancio, e limitatamente alle iniziative organizzate nel Comune di Senigallia, contiamo 4 incontri pubblici (giornate della trasparenza, incontri con associazioni), circa 30 laboratori svolti nelle scuole secondarie superiori, denominati “progetto 18”, come l’età di chi è chiamato a votare per la prima volta ad un’elezione comunale, a cui si aggiungono 2 laboratori dedicati alle classi terze della scuola secondaria di primo grado. Ciascun incontro nelle scuole, della durata di 2 ore, avviene con modalità utili a stimolare l’interesse dei ragazzi e facilitare l’apprendimento attraverso esempi pratici, simulazioni e semplici giochi, prevedendo anche la consegna di piccoli premi (ingressi omaggio per cinema o teatro).

In ultima analisi riteniamo l’esperienza di OpenMunicipio a Senigallia largamente positiva, certi del fatto che si tratti comunque di uno strumento fortemente innovativo, per certi versi all’avanguardia. Il giudizio è condiviso dal Comune di Senigallia che ha confermato il sostegno al progetto anche per il nuovo mandato amministrativo 2015-2020, che vede anche un assessorato specificatamente dedicato alla trasparenza. In più l’impegno dell’attuale Giunta Comunale è di rispondere a tutti i commenti che gli utenti lasciano sulla piattaforma, rendendola di fatto un canale ufficiale della comunicazione istituzionale.

La funzione di monitoraggio dell’operato dei politici

OpenMunicipio è soprattutto uno strumento di monitoraggio, di controllo, di valutazione dell’operato dei nostri rappresentanti. Il già citato articolo di Giacomini apparso su AgendaDigitale ricordava che i cittadini interessati alla politica attiva sono sempre stati una minoranza. A riprova di ciò ricordiamo che la funzione di monitoraggio presente in OpenMunicipio è stata mutuata da OpenParlamento, dove però i primi della classifica della scorsa legislatura sono monitorati da poche centinaia di utenti (tra i deputati, Di Battista è in testa con 348 utenti monitoranti, seguito da Di Maio con 231 e Civati con 207) (dati estratti da qui). Essendo ovviamente le due piattaforme, OpenParlamento e OpenMunicipio, non confrontabili in termini di bacino di utenza, possiamo dedurre che gli 81 utenti che monitorano il Sindaco di Senigallia o i 183 monitoraggi dei politici di Udine non sono poi un dato così poco significativo.

D’altro canto un ostacolo all’impegno diretto dei cittadini in politica è la complessità dei temi e dello stesso linguaggio amministrativo. OpenMunicipio può aiutare a superare questi ostacoli anche grazie alla catalogazione degli atti, alla traduzione dei titoli in un linguaggio “giornalistico” più immediato, e all’uso dei social network: tutte iniziative che a Senigallia sono state messe in campo fin dal 2014 e non c’era alcun ostacolo tecnico che impedisse di adottarle anche ad Udine.

Il flop di OpenUdine non è il flop di OpenMunicipio

A nostro avviso, si può ovviamente discutere di quali siano i punti di forza e debolezza dello strumento OpenMunicipio, ma le cause del fallimento dell’esperienza di OpenUdine risiedono altrove. E’ nostra opinione che l’articolo di Giacomini, benché contenga una analisi ricca di dati e sia stato scritto con taglio analitico, estende il fallimento dell’esperienza OpenUdine al progetto OpenMunicipio senza nessuna reale motivazione.

La principale falla metodologica, nell’analisi condotta, è la mancanza di alcun confronto fra i dati raccolti tramite la piattaforma OpenUdine e dati analoghi (visite, numero di monitoraggi, ecc…) disponibili da esperienze e strumenti di e-government ed e-democracy analoghi, su scala locale o nazionale.

Ad esempio, si sarebbero potuti confrontare i dati di utilizzo estrapolati dai siti istituzionali del comune di Udine e domandarsi: “agli occhi del cittadino, OpenUdine è uno strumento più o meno efficace ed utile, rispetto al sito web istituzionale del Comune di Udine?” Si sarebbe anche potuto tentare con i vari strumenti di e-government disponibili: “Come faccio a conoscere il contenuto integrale di una delibera approvata dal Consiglio o dalla Giunta di Udine? Come faccio a conoscere quali consiglieri e gruppi consigliari abbiano votato a favore o contro una determinata delibera?” Si sarebbe visto che l’Albo Pretorio online del Comune di Udine non sempre riporta il testo completo di tali atti, mentre tali ricerche (molto comuni per chi opera nel settore della cronaca politica locale, o per “buon cittadino” che voglia esserne informato) erano facilmente a disposizione tramite il sito di OpenUdine. Questo dovrebbe suggerire che non si può considerare OpenUdine un fallimento se almeno non si considera un fallimento l’Albo Pretorio online del Comune di Udine.

La seconda falla metodologica è, a nostro avviso, affermare che OpenMunicipio non alteri sostanzialmente la partecipazione alla vita politica della città, senza aver prima dichiarato quali sarebbero gli effetti attesi da tali strumenti, per definirli efficaci in tale intento. Quali sono i segni di questa fantomatica “maggior partecipazione”, menzionata anche da Paolo Coppola e Furio Honsell nell’intervista riportata da Giacomini?

E’ evidente che i cittadini non possano presentare atti politici in Consiglio Comunale o Giunta. La partecipazione dei cittadini è dunque sempre mediata dai loro rappresentanti (consiglieri ed assessori), dal mezzo stampa e da qualche anno anche da discussioni condotte sui canali social. E’ chiaro che è anzitutto responsabilità degli attori in gioco (politici locali e testate locali) incentivare l’uso di un nuovo strumento di e-government, prima di poter valutare l’effettiva utilità di quest’ultimo.

I dibattiti sulle testate locali, che rimandano con i loro link alle pagine di OpenUdine e OpenSenigallia sono segnale che tali strumenti possono essere invece efficaci nell’aumentare la partecipazione dei cittadini alla vita politica. Osservare (come facciamo da molto tempo) che i politici locali pubblicano sui loro canali (social, comunicati stampa, …) i link alle pagine generate da OpenMunicipio, preferendole alla pagine di analoghi servizi (come l’Albo Pretorio online del proprio comune) testimonia a voce alta che uno degli obiettivi di OpenMunicipio è raggiunto: essere efficace mezzo di comunicazione fra istituzioni e cittadini.

Osservare che il Progetto 18, condotto nelle scuole di Senigallia, aiuta immediatamente gli studenti a conoscere quanti siano i consiglieri comunali, come siano divisi per fasce d’età e genere, quali siano i passaggi per approvare o meno una proposta politica, il tutto condotto con dei giochi di ruolo che vertono attorno allo strumento OpenMunicipio, testimonia che esso può anche essere adottato come strumento di educazione civica. Ovviamente si può (e invitiamo a farlo) discutere su quali debbano essere i risultati attesi prima di adottare uno strumento di e-democracy come OpenMunicipio per poterlo valutare efficace o meno nello stimolare la partecipazione dei cittadini al dibattito politico locale.

Aggiungiamo che manca, nell’analisi di Giacomini, un confronto con i dati disponibili sulla piattaforma OpenParlamento, cui il progetto OpenMunicipio si è ispirato fin dalla sua nascita. Ci sarebbe potuti domandare, ad esempio: “i monitoraggi presenti su OpenUdine sono tanti o pochi, se confrontati, con le dovute proporzioni, a quelli effettuabili tramite OpenParlamento per seguire la vita politica nazionale?” Ci si accorgerebbe che, rapportati alla scala nazionale e prendendo come riferimento i tre politici più monitorati di OpenUdine (35 cittadini su 99.518) e di OpenParlamento (786 cittadini su 60.483.973), appare che i cittadini di Udine siano circa 30 volte più interessati alla vita politica (locale) di quanto non lo siano i cittadini italiani a quella nazionale.

Usiamo questi esempi numerici per dimostrare che non si può portare dei numeri come prova di un fallimento, senza fare i dovuti confronti. Volendo fare un accostamento, se l’articolo apparso su Agendadigitale.eu fosse stata l’analisi dei dati raccolti da un esperimento clinico, sarebbe mancato il confronto con quello che si chiama “gruppo di controllo”.

Il danno arrecato ai cittadini dagli errori metodologici

Ancora più importante, non è nostra intenzione appiattire su numeri e metriche discutibili il dibattito circa l’efficacia di uno strumento come OpenMunicipio. Siamo in totale accordo con Giacomini quando osserva che “non è tanto importante che un grande numero di cittadini legga effettivamente gli atti dei governi e delle amministrazioni, ma che vi sia la possibilità di farlo”. Tuttavia reputiamo che proprio gli errori metodologici nell’analisi di Giacomini (e tanti come lui) facciano da cassa di risonanza a chi è interessato a privare di ossigeno progetti ambiziosi come OpenMunicipio. Non è un caso che l’istanza di OpenUdine non è più visibile ed il patrimonio informativo in essa raccolto non più disponibile al cittadino. C’è quindi da domandarsi se sostenere, in maniera infondata, che OpenMunicipio sia un fallimento porti un reale servizio ai cittadini o invece arrechi solamente un danno.

A nostro avviso le cause del fallimento dell’esperienza di OpenUdine non risiedono nei limiti dello strumento OpenMunicipio e mezzi di e-government simili. Si potrebbe invece riflettere sulle ragioni che hanno portato il Comune di Udine ad aderire ad un progetto innovativo come OpenMunicipio, per poi decidere di non installare gli aggiornamenti con le nuove funzionalità sviluppate negli anni e adottate invece da Senigallia, pur essendo tali aggiornamenti liberamente disponibili, senza costi di licenza. In maniera simile, ci si potrebbe domandare per quale motivo si è voluto lanciare OpenUdine senza accostargli una strategia di comunicazione sui canali social tradizionali per il quale lo strumento stesso era già predisposto.

Ancora di più, vorremmo porre i riflettori sul fatto che lo Stato centrale ad oggi non pretende livelli di trasparenza standard per tutti i comuni, anche attraverso la distribuzione di software o l’erogazione di servizi di cloud computing uguali per le varie amministrazioni periferiche. Condizione essenziale per l’installazione e l’uso proficuo di OpenMunicipio è la disponibilità dei dati (su tutti: atti di indirizzo politico e votazioni dei consiglieri), e la loro esportazione in formati digitali e riutilizzabili. La nostra esperienza sul campo ci permette di affermare che molto spesso le amministrazioni comunali non dispongono di tali dati in forma strutturata, e quasi mai li rilasciano pubblicamente. I numerosi contatti con comuni che nel tempo hanno espresso interesse al progetto, hanno messo in luce l’estrema frammentarietà dei software utilizzati e la grande eterogeneità nei modi in cui le informazioni all’interno degli enti sono raccolte e gestite. Talvolta i dati dettagliati, ad esempio i voti dei singoli consiglieri comunali, nemmeno vengono raccolti, ma viene registrato l’esito aggregato della votazione; spesso non sono disponibili in un formato digitale facilmente riutilizzabile, ed è molto probabile che due comuni gestiscano lo stesso tipo di dato con formati e software tra loro incompatibili, aggravando gli oneri della loro “apertura” e dello sviluppo di procedure di importazione automatica degli stessi dai database comunali.

Il nodo dell’indipendenza delle piattaforme open

Volendo fare un paragone, la piattaforma OpenParlamento è totalmente indipendente dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica, di cui pubblica i dati. Questo è reso possibile dalla decisione delle istituzioni stesse di esportare, in forma aperta, i dati che caratterizzano la propria attività.

Il progetto OpenParlamento può limitarsi a raccogliere i dati, visualizzarli ed analizzarli, in collaborazione con testate giornalistiche nazionali. In questo scenario, OpenPolis e DEPP, organizzazioni coinvolte nello sviluppo e mantenimento di OpenParlamento, sono totalmente indipendenti (economicamente e operativamente) dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica. Su scala municipale, ogni Comune che voglia installare OpenMunicipio deve prima attraversare una fase di analisi di disponibilità e pubblicazione dei dati disponibili. Questo rende il progetto OpenMunicipio inerentemente legato (economicamente e operativamente) alle dinamiche (tecniche e politiche) del Comune in questione.

Questo scenario sarebbe radicalmente diverso se, per legge o tramite opportuni incentivi, un numero consistente di Comuni italiani fossero nella posizione di esportare in un formato comune almeno un sottoinsieme significativo dei propri dati (atti politici e votazioni, su tutti). In questo modo, progetti di e-democracy ed e-government come OpenMunicipio, potrebbero essere più indipendenti dal punto di vista operativo e potrebbero essere finanziati con fondi alternativi a quelli pubblici dei Comuni italiani. Questo consentirebbe di poterne valutare le sorti in maniera più obiettiva, senza rischiare di causare l’interruzione di un servizio utile al cittadino, come purtroppo avvenuto per OpenUdine.

Condividiamo infine con Giacomini la conclusione per cui occorre lavorare perché un numero sempre maggiore di cittadini legga effettivamente gli atti dei governi e delle amministrazioni, ma comunque, al di là dei numeri, è fondamentale che vi sia la possibilità di farlo. E che questa possibilità si mantenga nel tempo, così da avere un archivio storico. Parafrasando Leonardo Sciascia, a futura memoria, perché il futuro possa avere memoria.

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