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Foia, uno strumento che funziona a metà: ecco il nostro test

Meno della metà delle PA risponde alle richieste di accesso civico e poco più di un quarto lo fa nei tempi previsti per legge. Cronaca di una campagna, un po’ provocatoria, di accesso civico ai dati relativi alla legge anticorruzione, che ha riguardato 115 Pubbliche Amministrazioni di diversa tipologia. Ecco cosa è emerso

13 Dic 2019
Claudio Artusio

Fellow di NEXA Center for Internet & Society

Federico Morando

CEO and co-founder at Synapta, independent researcher


Abbiamo fatto una campagna per testare la qualità della misura dell’accesso civico (Foia), per i dati relativi alla legge anticorruzione. Ha riguardato 115 Pubbliche Amministrazioni di diversa tipologia.

Di queste, meno della metà ha risposto alle richieste e poco più di un quarto lo ha fatto nei tempi previsti per legge.

Siamo convinti che una serie di richieste di accesso civico mirate a pubbliche amministrazioni statisticamente rappresentative dell’universo PA avrebbero avuto maggior successo. Siccome tuttavia le richieste di accesso civico “semplice” (v. sotto) non sono quasi mai indirizzate a PA che pubblicano già tutti i dati previsti dalla normativa, bensì a quelle che almeno ad opinione del richiedente hanno omesso di rispettare alcuni dei loro obblighi di legge, riteniamo che la nostra provocazione non sia affatto campata in aria. Poco più di un quarto delle PA con cui abbiamo interagito (il 26,1%, per la precisione) ha risposto alle nostre richieste di accesso civico nei termini temporali previsti per legge.

Points scored

Lo strumento dell’accesso civico

Disciplinato all’interno del D.lgs n. 33/2013 (c.d. “Decreto Trasparenza”), l’accesso civico rappresenta lo strumento previsto dal legislatore per garantire effettiva attuazione al principio generale di trasparenza amministrativa, intesa quale “accessibilità totale ai dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni” (art. 1 Decreto Trasparenza) e volta a tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Nella sua duplice forma di accesso civico “semplice” e “generalizzato”, tale strumento sancisce infatti – nel rispetto di limiti posti a salvaguardia di interessi pubblici o privati potenzialmente confliggenti con il diritto di accesso (inerenti alla sicurezza e all’ordine pubblici ad esempio, oppure alla tutela dei dati personali) – il diritto di:

  • richiedere alle pubbliche amministrazioni documenti, informazioni o dati di pubblicazione obbligatoria ai sensi della vigente normativa, nel caso la pubblicazione sia stata omessa (accesso civico “semplice”);
  • accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del Decreto Trasparenza, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sull’operato delle amministrazioni e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (accesso civico “generalizzato”).

Diversamente dal diritto di accesso agli atti previsto dalla L. 241/1990, la richiesta di accesso civico non è soggetta ad alcuna limitazione circa la legittimazione soggettiva del richiedente e non deve essere motivata. L’amministrazione detentrice di dati e informazioni deve pronunciarsi sulla richiesta entro trenta giorni.

Dati pubblici, data quality e accesso civico

I dati relativi ai contratti pubblici di lavori servizi e forniture, che le PA stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare obbligatoriamente, in particolare ai sensi dell’art. 1.32 della Legge Anticorruzione n. 190/2012, aprono molte possibilità di riutilizzo, sia per finalità di trasparenza che di business intelligence. La campagna di richieste di accesso civico di cui vi parliamo è nata proprio per migliorare le possibilità di riutilizzo nell’ambito di un progetto che ha entrambe queste finalità.

Chiunque riutilizzi dati sa bene che il miglioramento della qualità dei dati è un’attività centrale ed impegnativa. Nella nostra esperienza, uno degli strumenti a disposizione in ambito data quality consiste proprio nell’interagire con le stazioni appaltanti mediante richieste di accesso civico.

In virtù dell’obbligo di pubblicazione previsto per legge rispetto alla tipologia di dati di nostro interesse, l’accesso civico si è rivelato lo strumento d’elezione per sollecitare la pubblicazione di dataset mancanti (totalmente irreperibili o con riferimento a specifiche annate), come pure la rettifica di dati non pubblicati nell’apposito formato XML prescritto da ANAC o di lacune/errori materiali incorsi nella compilazione dei campi richiesti all’interno dei file XML.

Cronaca di una campagna di accesso civico

Nel corso degli ultimi quattro mesi abbiamo effettuato e monitorato oltre cento richieste di accesso civico. L’interazione scaturitane ha messo in luce alcune delle prassi talora adottate dalle pubbliche amministrazioni nella pubblicazione dei file XML, permettendoci inoltre di “toccare con mano” alcune buone e cattive pratiche legate alla gestione della procedura di accesso civico da parte delle pubbliche amministrazioni stesse.

Le richieste di accesso sono state sottoposte a una platea eterogenea di pubbliche amministrazioni comprensiva pressoché di tutte le tipologie di soggetti investiti dagli obblighi del Decreto trasparenza (art. 2-bis), dagli organi costituzionali/di rilevanza costituzionale agli enti locali di piccole dimensioni.

Al netto di disguidi nella trasmissione delle richieste (gli invii via mail – di preferenza a indirizzi PEC, qualora disponibili – sono stati effettuati rifacendosi agli estremi di contatto forniti dalle PA sui rispettivi siti-web), lo stato attuale delle nostre richieste è illustrato nella seguente tabella.

Richieste di accesso civico

(Tot. 115 PA)

Richieste con esito positivo: 40PA che hanno risposto fornendo XML (tot. 36 PA) + PA “risolte” da Synapta reperendo autonomamente il dato, in attesa di risposta attualmente non pervenuta (tot. 4 PA)
Richieste senza esito/con esito da monitorare: 75PA che non hanno mai risposto e non sono state “risolte” da Synapta reperendo autonomamente il dato, in attesa di risposta attualmente non pervenuta (tot. 59 PA) + PA che hanno risposto impegnandosi alla pubblicazione/rettifica dei dati & PA la cui risposta ha generato una richiesta da parte di Synapta ad agire ulteriormente/diversamente, tutt’ora da monitorarsi (tot. 16 PA)
PA che hanno risposto: 52PA che hanno risposto e sono state risolte mediante una o più interazioni (tot. 36 PA) + PA che hanno risposto impegnandosi alla pubblicazione/rettifica dei dati o la cui risposta ha generato una richiesta da parte di Synapta ad agire ulteriormente/diversamente, tutt’ora da monitorarsi (tot. 16 PA)
PA che non hanno mai risposto: 63NOTA: di queste 63, 4 casi sono stati “risolti” da Synapta reperendo autonomamente il dato, in attesa di risposta attualmente non pervenuta.

Points scored

A fronte dei rilievi sottoposti alle PA mediante richiesta di accesso civico, gli esiti riscontrati sono sostanzialmente riconducibili alle seguenti tipologie di risposta:

  • la PA ritiene di aver adempiuto correttamente agli obblighi di pubblicazione degli XML (nella maggior parte dei casi, in effetti, esiste una qualche dato pubblicato, ma in modo lacunoso e/o non seguendo le specifiche tecniche previste);
  • la PA concorda sull’errore/errori segnalati, impegnandosi a correggersi con riferimento a dataset di futura pubblicazione (ed eventualmente anche a dataset già pubblicati);
  • la PA riscontra l’ammanco segnalato di file XML relativamente a una o più annate, provvedendo a colmare l’ammanco mediante pubblicazione sul proprio sito-web;
  • la PA fornisce il dato, già disponibile, nel formato prescritto per legge (XML secondo specifiche tecniche ANAC);
  • la PA fornisce un riscontro interlocutorio, volto a comunicare l’avvio di approfondimenti interni o a trasmettere la richiesta ad altro ufficio/sezione.

Di seguito, si evidenziano alcune fattispecie peculiari ma al contempo esemplificative dei principali difetti riscontrati nella pubblicazione dei dati.

Campi non compilati

In proposito, le PA rispondono sovente che i campi non compilati (tipicamente, dati relativi ai partecipanti alla procedura di scelta del contraente, alle somme liquidate o alle date di inizio/fine del contratto) riguardano informazioni ignote al momento dell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione dei file XML e che quindi non potevano essere inserite nel dataset.

In tali casi è stato fatto presente che le PA sono tenute a riprendere in mano gli XML per aggiornarli, inserendovi quante informazioni si siano rese nel frattempo disponibili, in quanto riferite a circostanze che da ignote siano divenute note. Il dovere di aggiornamento risulta chiaramente dall’art. 29.1 del Codice dei Contratti pubblici (Principi in materia di trasparenza), dall’art. 6 del Decreto Trasparenza n. 33/2013 che prescrive alle PA di garantire la qualità delle informazioni riportate sui siti-web istituzionali, come pure dalla Delibera ANAC 39/2016, art. 3 commi 1 e 2. La delibera rappresenta l’atto di riferimento per le modalità di espletamento degli obblighi di pubblicazione, la cui promulgazione è stata prevista per legge dallo stesso art. 1.32 della Legge Anticorruzione.

Oltretutto, proprio per gestire caso per caso tale eventualità sono state fornite soluzioni all’interno della Delibera 39/2016 e delle FAQ dell’Autorità (in particolare; A2, A3, C1, C13, C16 e C17): redigendo comunque un XML vuoto conforme alle specifiche tecniche; assicurando la pubblicazione di un nucleo indefettibile di informazioni per ogni procedura; identificando comunque un valore per il rispettivo campo oppure posticipando l’inserimento del dato.

Dati compilati in modalità difforme alle specifiche ANAC

Se talora la compilazione di alcuni campi si rivela più complessa di altri, (come nel caso di informazioni relative ai raggruppamenti tra imprese, ad esempio), talvolta la difformità può essere il frutto di prassi interpretative circa gli obblighi di pubblicazione.

In un caso ad esempio, l’assenza ricorsiva del dato sui partecipanti alle procedure di scelta del contraente era causata dalla prassi della PA di compilare il relativo campo degli XML nelle sole procedure ristrette, in quanto che l’art. 1.32 della Legge Anticorruzione si riferisce a “soggetti invitati a presentare offerte”. La Delibera ANAC 39/2016 individua tuttavia il tag <partecipanti> entro cui inserire informazioni sui soggetti invitati alla procedura di scelta e unitamente alle specifiche tecniche provvede a chiarire la portata del termine, nel senso che l’informazione sull’“elenco degli operatori invitati a presentare offerte” di cui alla Legge Anticorruzione/Decreto Trasparenza riguarda i “partecipanti alla procedura di scelta del contraente, quindi tutti i partecipanti, alle procedure aperte e quelli invitati a partecipare alle procedure ristrette o negoziate” (punto 4.1 della delibera). In questo specifico caso, in seguito alla nostra segnalazione, la PA in questione si è impegnata a ridefinire conseguentemente le modalità di compilazione del relativo campo, ridisegnando la configurazione dei propri applicativi al fine di abilitare le funzionalità necessarie a compilare adeguatamente il campo dei file XML.

Non limitarsi al solo testo dell’art. 1.32 Legge Anticorruzione ma rifarsi anche alla documentazione tecnico-operativa sviluppata da ANAC costituisce quindi un passo essenziale per assolvere compiutamente i doveri di pubblicazione e contemporaneamente migliorare la qualità dei propri dati.

Una pubblicazione di dati tecnicamente lacunosa viceversa, soprattutto nel caso di dati predisposti per venire processati in forma automatica come gli XML sui contratti pubblici, ha come effetto quello di veicolare un’informazione scorretta o solo parzialmente corretta rispetto all’autentico operato della pubblica amministrazione.

Formato non conforme alle specifiche ANAC

In almeno due casi, la pubblicazione di dataset in formato diverso dall’XML all’interno della sezione trasparenza del sito web della PA – in entrambi i casi, enti costituiti in forma di fondazione – è stata motivata sostenendo che l’XML fosse formato previsto unicamente per comunicazione ad ANAC e che la pubblicazione sul proprio sito web potesse essere assolta anche impiegando altri formati (tabellari o pdf).

Tuttavia, oltre ad essere identificato quale standard a fini di trasmissione delle informazioni ad ANAC, risulta prescritto anche a fini di pubblicazione delle informazioni sul proprio sito web istituzionale; ciò potendosi desumere dal tenore della Delibera 39/2016 (a una lettura congiunta dell’art. 1.1 – definizione di “pubblicazione” – e dell’art. 6) e dalle specifiche tecniche di ANAC (in particolare, paragrafi 1.4, 3 secondo capoverso e 3.3 primo capoverso), come pure dalla tabella allegata alla Delibera ANAC 1134/2017 per l’attuazione degli obblighi di trasparenza da parte di società e enti di diritto privato (la quale ribadisce anch’essa come gli obblighi ex art. 1.32 della L. 190/2012 siano da assolversi pubblicando i dati secondo le modalità stabilite in delibera ANAC 39/2016 e relative specifiche tecniche).

Buone e cattive pratiche

Le interazioni effettuate hanno messo in luce alcune buone e cattive pratiche connesse alla gestione delle richieste di accesso civico.

Da un lato si è riscontrato come poco più della metà delle PA che ci hanno risposto (30 PA su 52) abbia rispettato il termine di trenta giorni normativamente previsto per formulare e comunicare un provvedimento espresso relativamente alla richiesta di accesso civico.

Non risulta invece invalsa la prassi incentivata dalla Circolare n. 2/2017 del Dipartimento della Funzione Pubblica, di comunicare la presa in carico della richiesta di accesso. A nostro avviso, tale buona pratica si rivela in effetti molto utile a fini di certezza in ottica del richiedente, in quanto lo rassicura circa l’effettivo avvio dell’esame da parte della PA risparmiando oltretutto a quest’ultima la gestione di eventuali solleciti per ottenerne conferma.

Pure va segnalata la proazione di alcune PA che ci hanno contattato telefonicamente, assolvendo in tal modo all’instaurazione di quel dialogo cooperativo ente pubblico-richiedente, auspicato dal Dipartimento della Funzione Pubblica sempre all’interno della Circolare n. 2/2017, e che in tali casi ha sicuramente contribuito a sveltire la gestione della richiesta; consentendoci di precisare l’oggetto della stessa o di far valere i doveri normativamente previsti per la pubblicazione degli XML interloquendo direttamente con i referenti della PA incaricati di seguire la richiesta, come pure di conoscerne anticipatamente l’esito che in un secondo momento ci sarebbe stato comunicato formalmente per scritto.

Per chi volesse analizzare in modo più analitico l’esito di questa campagna di accesso civico, il report integrale che la descrive sarà disponibile a partire dal 23 dicembre 2019 qui.

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