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I RAC-CORTI

Il gioco delle tre carte

Ultimo dei quattro “Rac-corti”. Racconti dalla Corte dei conti. Racconti digitali sul digitale, seri e faceti, a cura di due noti autori – pardon burocrati, pardon esponenti di spicco – della Corte dei conti. Perché ci sono tanti modi per raccontare – e fare – innovazione. A volte, ci si può anche divertire

18 Dic 2015

Luca Attias e Michele Melchionda, Corte dei conti


Al ministro della Guerra François Michel Le Tellier, Marchese di Louvois:

“Eccellenza Ministro della Guerra,

abbiamo opere di costruzione che trasciniamo da anni non mai terminate e che forse terminate non saranno mai. Questo succede, Eccellenza, per la confusione causata dai frequenti ribassi che si apportano nelle opere Vostre, poiché va certo che tutte le rotture di contratti, così come i mancamenti di parola ed il ripetersi degli appalti, ad altro non servono che ad attirarVi, quali Impresari, tutti i miserabili che non sanno dove batter del capo ed i bricconi e gli ignoranti, facendo al tempo medesimo fuggire da Voi quanti hanno i mezzi e la capacità per condurre un’impresa. E dirò inoltre che tali ribassi ritardano e rincarano considerevolmente i lavori, i quali ognora più scadenti diverranno.

E dirò pure che le economie realizzate con tali ribassi e sconti cotanto accanitamente ricercati, saranno immaginarie, giacché similmente avviene per un impresario che perde quanto per un individuo che si annoia: s’attacca egli a tutto ciò che può, ed attaccarsi a tutto ciò che si può, in materia di costruzioni, significa non pagare i mercanti che fornirono i materiali, compensare malamente i propri operai, imbrogliare quanta più gente si può, avere la mano d’opera più scadente, come quella che a minor prezzo si dona, adoperare i materiali peggiori, trovare cavilli in ogni cosa e leggere la vita ora di questo ora di quello.

Ecco dunque quanto basta, Eccellenza, perché vediate l’errore di questo Vostro sistema; abbandonatelo quindi in nome di Dio; ristabilite la fiducia, pagate il giusto prezzo dei lavori, non rifiutate un onesto compenso a un imprenditore che compirà il suo dovere, sarà sempre questo l’affare migliore che Voi potrete fare.

Architetto Marchese di Vauban

Parigi, il 17 luglio del 1683”

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Nel nostro Paese, la spesa pubblica è fuori controllo. Vi proponiamo alcuni numeri, come nostra consuetudine, per stimolare la vostra percezione dell’emergenza, nonché per valutarne la vera portata. Secondo la relazione della Corte dei conti sugli andamenti della finanza territoriale, inerente l’anno 2014, sono oltre 135 i miliardi di euro spesi dalla Pubblica Amministrazione per finanziare l’acquisto di beni e servizi: dalla carta alla benzina, dalle bollette dell’energia elettrica a quelle della fornitura idrica. Per la precisione si tratta di una spesa pari a 135,3 miliardi di euro, solo nel 2014, con una crescita di ben 14,3 miliardi di euro rispetto ai 121 miliardi dei tre anni precedenti, ovvero una crescita percentuale pari all’11,7 per cento. Secondo la CGIA di Mestre la nostra spesa pubblica continua ad aumentare: lo scorso anno la macchina pubblica è costata agli italiani 692,4 miliardi di euro. I numeri sono esplicativi e, al contempo, agghiaccianti. 135 miliardi di euro in un anno per l’acquisizione di beni e servizi è, comunque la si guardi, una cifra da capogiro. Soprattutto se la rapportiamo al livello dei servizi che la PA offre al cittadino, sia in termini di utilità, che in termini di qualità. Da quanto detto, riassumendo, risulta che il 20% circa del costo totale della macchina pubblica è relativo all’acquisizione di beni e servizi.

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A questo punto poniamoci alcune domande. E’ sufficiente emanare norme sempre più complesse ed aumentare a dismisura i controlli, soprattutto quelli formali, per ottenere buoni risultati ed eliminare la corruzione? Le organizzazioni pubbliche sono in grado di reggere un onere delle dimensioni sopra indicate? Le stazioni appaltanti posseggono le competenze per gestire un budget di tale ampiezza? Esiste una strategia nazionale in grado di guidare i singoli interventi verso ambiti e progetti coerentemente governati? Può una soluzione tecnologica, da sola, sopperire a mancanze strutturali della macchina pubblica? Va da sé che, la gran parte delle risposte a queste domande, è negativa.

Come spesso accade nel nostro Paese, non ci limitiamo ad utilizzare la tecnologia, piuttosto la interpretiamo. Ad esempio, le aste elettroniche traboccano di regole burocratiche, pertanto, se un fornitore commette un errore in una dichiarazione, viene tagliato fuori, quandanche risulti in regola con tutti i requisiti. Con tali premesse, il dialogo competitivo risulta pressoché inattuabile, il MEPA è trasformato in una sorta di carrello della spesa dove vengono posti oggetti acquistati a “pezzetti” e le convenzioni Consip, troppo spesso, sono simili a scaffali pieni di prodotti obsoleti, se non addirittura scaduti.

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L’e-procurement, quindi, è una “cassetta degli attrezzi”, il cui scopo è aiutare coloro i quali si occupano di approvvigionamento. Come può essere facilmente comprensibile, nel settore pubblico, il ruolo di buyer è delicato perché richiede conoscenze tecniche specifiche, nonché competenze inerenti i mercati, eterogenei e dinamici. Le difficoltà insite nel ruolo professionale e la sostanziale mancanza di processi di acquisizione non debbono, però, essere dissimulati attraverso l’utilizzo degli strumenti a disposizione: se una fornitura è in fase di progetto, non può essere limitata sulla base della soglia degli acquisti, ne risulterebbe l’ennesima occasione d’innovazione sprecata. Acquistare poco e spesso significa acquistare male. Ciò è in totale antitesi con il risparmio che si intende ottenere, come mostrano i dati elencati in precedenza. In questo ambito si innestano le relazioni, non sempre chiare, tra fornitori e responsabili dei processi di procurement. Esse fanno sì che, nel momento dell’acquisizione, non sempre si guardi all’andamento del mercato, e a ciò che questo può offrire, piuttosto si ricorre a fornitori di fiducia, oppure a consuetudini ormai consolidate.

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Esemplificativo, da questo punto di vista, appare la situazione del procurement in ambito software e applicazioni in genere. In campo pubblico vi sono delle storture evidenti, vengono, ad esempio, indette gare del valore di diversi milioni di euro, a cui si rimane vincolati per anni, per realizzare sistemi applicativi che inseriscono software di tipo custom, in adesione a requisiti spesso vaghi ed esigenze imprecisate, che porteranno, nel tempo, ad ulteriori problematiche manutentive all’interno di un patrimonio applicativo già di per sé troppo vasto e complesso. Aggiungendo, in tal modo, singolarità a singolarità preesistenti. Ha sempre senso la produzione di software “sartoriale” all’interno della PA?

La strategia di acquisizione, in tali casi, assomiglia all’espandersi di un gas in ambiente chiuso, il quale tende ad occupare tutto il volume a disposizione, nel nostro caso tutto il budget, per realizzare manufatti artigianali ed inutili. Come possiamo gestire ciò che non conosciamo e che non riusciamo neanche a misurare?

Chi ritiene che le cattedrali nel deserto siano attinenti solo ad appalti urbanistici o edilizi, sarebbe di gran lunga fuori strada. Proviamo a pensare per un attimo a quanti sistemi applicativi inutili sono stati costruiti nel corso del tempo: ogni Ente ha la propria applicazione di gestione documentale, il proprio sistema di protocollo e il sistema di posta elettronica fatto su misura, sprecando, in tal modo, risorse altrimenti destinabili alle applicazioni del proprio core-business. Esistono particolarità fittizie che sono state costruite con una strategia di procurement, molte volte, impiantata ad arte. Errori macroscopici nella visione, nella strategia e nell’impostazione. Quante gare sono esaminate nel merito, quante volte si discute l’oggetto di tali gare, quante volte ci si chiede, in termini critici, se non fosse preferibile ricercare ulteriori soluzioni, in alternativa alla gara stessa?

Secondo voi, è giudizioso risparmiare 100.000 euro sull’acquisizione di un prodotto standard, per poi spendere cento volte tanto in gare applicative senza senso e fuori controllo?

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Esistono concetti oggettivamente corretti, quali il riuso, ovvero la possibilità per una Pubblica Amministrazione di riutilizzare gratuitamente software o programmi informatici, sviluppati a spese di un’altra amministrazione, adattandoli alle proprie esigenze. Pena, poi, sbirciare nel “catalogo nazionale programmi riutilizzabili”, pubblicato da AgID, e scoprire che vi sono pubblicate 274 applicazioni: la metà delle quali realizzate prima del 2006, altre che hanno addirittura 15 anni. Nel 2015, solo 11 applicazioni sono state inserite in elenco, vi forniamo il relativo link e lasciamo a voi eventuali, ulteriori considerazioni:

http://www.agid.gov.it/catalogo-nazionale-programmi-riusabili?order=field_catalogo_anno&sort=desc

Chiediamoci ancora, quante applicazioni simili, che, ad esempio, trattano di gestione documentale, o di protocollo, o di cartelle cliniche, sono poste nel catalogo dei programmi riutilizzabili? Non sarebbe forse il caso di sceglierne una per settore ed inserire quella come esempio di riuso per uniformare il parco applicativo? Perché pensiamo a riutilizzare un manufatto software, cioè un’applicazione, ed invece non pensiamo a riutilizzare le licenze di pacchetti o prodotti software standard, magari non utilizzati, come ad esempio i pacchetti di produttività individuale? Ancor meglio, se a tutto ciò sostituissimo un catalogo di SaaS, gestito da AgID?

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D’altro canto, c’è da rilevare che, se una PA avesse intenzione di effettuare acquisizioni di un certo rilievo, avrebbe a disposizione il solo strumento delle gare, i cui tempi burocratici sono, però, spesso non coerenti con il soddisfacimento delle esigenze, per non parlare poi dei costi. Con ciò non si vuole intendere che gli attuali strumenti di e-procurement siano errati. Gli strumenti sono solo strumenti e, in quanto tali, essi non possono essere definiti, né giusti, né sbagliati, piuttosto è sbagliato il modo di utilizzarli. Difatti, la mancanza di strategie complessive, l’assenza di obiettivi, la carenza di professionalità specifiche e, in alcuni casi, la scarsezza di senso etico, sono fattori che, da soli, o in maniera congiunta, rendono tali strumenti inefficaci.

La visione sul tema specifico dovrebbe essere quella di considerare l’e-procurement come un insieme di tecnologie, procedure, operazioni e modalità organizzative attraverso le quali effettuare la selezione e l’approvvigionamento di beni e servizi on line. Quindi, dobbiamo intervenire sulle direttrici indicate, attuando azioni omogenee. Bisogna prestare attenzione al fatto che le modalità di acquisizione, o gli strumenti di procurement, possano condizionare la fornitura effettiva in termini sostanziali, variando cioè i beni e/o i servizi scelti, o che sarebbe auspicabile acquisire. Troppo spesso, le acquisizioni finiscono per esser gestite alla stregua delle compere della brava massaia, ovvero con offerte speciali. Appena se ne presenta l’opportunità, si acquista un’ingente quantità di prodotto e lo si stipa in dispensa, cioè in magazzino, pensando di aver risparmiato un bel po’ di soldi, ma così non è, almeno non sempre.

Siamo sempre più convinti, invece, che le strutture che si occupano di acquisizioni debbano non solo occuparsi di acquisti (gare, aste on line, acquisti diretti su MEPA, convenzioni, ecc.), ma devono altresì supervisionare l’intero processo di approvvigionamento, occupandosi anche di supply chain, logistica, rapporti con i fornitori, gestione scorte e magazzini, gestione della domanda, esame delle esigenze dei destinatari finali. Bisogna che si entri nel merito delle acquisizioni, con spirito critico, verificando, ad esempio, che ci sia coerenza con le visioni in essere e con i progetti di evoluzione già avviati. Non si possono continuare ad acquistare, in maniera formalmente corretta, “minolli” e “rostocchi” senza sapere cosa essi siano e se ci torneranno utili, oppure no.

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Ciascuna fornitura di beni e/o servizi dovrebbe essere caratterizzata da una propria intrinseca catena del valore: esame delle esigenze, ricerca della soluzione, analisi del mercato, selezione, acquisizione e valorizzazione. Affinché possa essere apportatrice di risultati concreti, tale catena del valore deve avere continuità, non può essere interrotta, o degradata: strategia unitaria e condivisa, obiettivi comuni e prefissati. Lo sappiamo fin troppo bene, sovente, non è così. Gli interessi in gioco sono tanti e, nella maggior parte dei casi, risulta pressoché impossibile conciliare gli obiettivi della PA che richiede i servizi, con quelli della stazione appaltante e, infine, con quelli del fornitore.

Come abbiamo già asserito, il vero cambiamento si attua cominciando col gestire correttamente la domanda di beni e servizi da parte della Pubblica Amministrazione, correlandola alle effettive necessità, attraverso un piano regolatore di approvvigionamento che prenda in considerazione anche l’ottimizzazione delle attuali risorse e ne valuti, nel modo più obiettivo, le eventuali integrazioni. Una programmazione e una visione d’insieme, ad oggi, inesistenti.

Quindi, volendo riassumere sinteticamente alcune proposte da sviluppare, indichiamo:

– Visione strategica chiara, unitaria e condivisa;

– Regolamenti attuativi specifici al fine di indirizzare le attività interne ai singoli Enti della PA;

– Adeguata comparazione tecnica, con particolare riferimento al contesto economico e strategico dell’Amministrazione che effettua l’acquisizione;

– Creazione di una specifica e consistente figura professionale (Buyer) e sua relativa formazione;

– Monitoraggio, valutazione e premialità dei dirigenti e delle strutture che adottino correttamente gli strumenti di e-procurement;

– Training del personale, specifico ed incisivo, in merito all’utilizzo pratico degli strumenti di e-procurement;

– Rescissione dei legami storici e fiduciari intercorrenti tra fornitore e PA;

– Superamento del divario attualmente esistente tra le strutture tecniche della PA e quelle del fornitore, al fine di evitare che quest’ultimo esprima pareri sulla base di evidenze soggettive, anziché oggettive;

– Superamento della ritrosia al cambiamento, sia da parte della Pubblica Amministrazione, sia da parte della sfera privata che le ruota attorno;

– Modifica culturale del nostro background, affinché si antepongano gli interessi della Collettività a quelli del singolo individuo.

Sul fronte delle proposizioni, le idee non mancano. Ad esempio, creiamo un servizio simile a “Tripadvisor” inerente i fornitori di beni e servizi, che aiuti il buyer ad indirizzare le proprie scelte sulla base della professionalità e dello spessore etico dimostrate dal fornitore stesso. Con lo stesso metro di giudizio, escludiamo i fornitori che non hanno portato a termine eventuali progetti, ovvero che non rispettano i tempi assegnati. Il ranking realizzato da INAIL ne costituisce un valente esempio.

Poniamo a fattor comune, attraverso meccanismi semplici ed efficaci, quali i social network, o i real-time collaboration, le esperienze dei vari buyer della PA. Ad esempio, pensiamo ad un automatismo, sullo stile di WhatsApp, per creare gruppi di lavoro, connessi secondo necessità, per lo scambio di idee e valutazioni.

Poniamoci come obiettivo quello di semplificare i sistemi e gli strumenti di e-procurement. Disporre di app certificate, da utilizzare quando necessario, sembrerebbe uno scenario avveniristico, ma non lo è. Ciò avviene di già, nella quotidianità della nostra vita, ma non sembriamo rendercene conto.

Utilizziamo il ranking dei fornitori come base di partenza per indire gare istantanee, gestite da specifiche app, usufruendo di meccanismi simili a quelli di instant messaging per le comunicazioni formali.

Tracciamo e diffondiamo, attraverso dirette video e on demand, l’evoluzione dei lavori delle commissioni aggiudicatrici degli appalti e delle forniture, in un clima di totale chiarezza, condivisione e trasparenza.

Creiamo un sistema in cui la PA possa provvedere all’acquisizione di beni e/o servizi dal mercato dei fornitori, ma anche da un’altra PA. In questo caso, gli Enti della PA più esperti ed attrezzati assumerebbero il ruolo di broker di prodotti e servizi per gli altri, magari quelli con organizzazioni più piccole, oppure che non posseggono le giuste competenze tecniche, o manageriali. Le conoscenze professionali e le capacità fin qui acquisite dalla PA sarebbero condivise e finalmente utili. Come ritorno immediato, si avrebbe il fatto che ciascun Ente possa concentrarsi sull’effettivo core business ed offrire al cittadino un servizio all’altezza delle sue aspettative. Davvero auspicabile!

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All’architetto Sébastien Le Prestre, Marchese di Vauban:

“Carissimo Architetto,

ho capito la lezione. Le prometto che d’ora in avanti scaccerò miserabili, bricconi ed ignoranti e farò tutto quanto nelle mie disponibilità perché tutte quelle imprese, che hanno mezzi e capacità, siano finalmente messe nelle condizioni di dimostrare il loro valore.

Semplificherò le procedure per le acquisizioni e chiederò ai miei responsabili di concentrare i loro sforzi sui progetti e sulla loro qualità, sul rispetto dei tempi di realizzazione e sulla valorizzazione delle eccellenze imprenditoriali.

Cercherò di favorire l’inclusione delle giovani forze, della loro fantasia e del loro entusiasmo. Chiederò ai miei Uffici di concentrarsi sui risparmi che possono derivare dalle buone ed utili realizzazioni, piuttosto che dedicarsi alla ricerca, spesso dannosa ed effimera, del finto risparmio.

Sono sicuro che, in tal maniera, anche le imprese torneranno a competere nel settore della progettazione, piuttosto che nelle aule dei tribunali e sono, altresì, convinto che i miei amici avvocati non me ne vorranno.

Gli imprenditori più bravi torneranno a considerare le loro capacità il vero valore che li aiuterà ad eccellere. Io sono persuaso che, in questo modo, porterò il mio Ministero a fare ottime cose.

Sono il Ministro della Guerra, ma, agendo così, ho l’illusione di lavorare per la Pace.

Ministro della Guerra Marchese di Louvois

Roma, il 18 dicembre del 2015

P.S.: Confesso che questa strategia mi è stata suggerita in sogno da tre strani orsacchiotti colorati.”

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