L'analisi

Digitalizzare la PA con la “scusa” del coronavirus: lo scenario futuro

Nell’emergenza coronavirus l’adeguatezza di strutture e procedimenti pubblici è stata messa alla prova: una situazione che offre lo spunto per riflettere sulle sfide della trasformazione digitale che la PA dovrà affrontare

17 Apr 2020
Massimiliano Nicotra

avvocato Senior Partner Qubit Law Firm

Raffaele Titomanlio

Professore di diritto amministrativo Università di Roma Tor Vergata e vice-coordinatore del Centro di Ricerca sull’Amministrazione Digitale

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Le vicende collegate all’emergenza coronavirus, con la disgraziata scia di dolore che il virus si porta con sé e l’incertezza per il nostro domani, inducono una profonda riflessione circa l’adeguatezza delle strutture e dei procedimenti della pubblica amministrazione rispetto alle nuove sfide che, inevitabilmente, ci troveremo ad affrontare nei prossimi mesi, se non anni.

Se, infatti, in sede di prima emergenza è corretto operare con gli strumenti che si hanno a disposizione, la crisi sanitaria (ed economica) che stiamo affrontando richiede di prendere seriamente in considerazione i processi della pubblica amministrazione attualmente in essere, per valutarne l’adeguamento alla nuova realtà che stiamo e dovremo affrontare nel futuro.

Il framework normativo

Da un punto di vista strettamente giuridico le norme che disciplinano i procedimenti amministrativi sono dettate, in via generale, dalla legge n. 241/1990, che ha avuto il pregio di introdurre dei principi base dell’azione amministrativa (contradditorio, trasparenza, speditezza, necessità della motivazione) posti, da un lato, a tutela e garanzia dei cittadini e, dall’altro lato, per garantire efficienza ed efficacia dell’azione della pubblica amministrazione (obiettivi dettati dall’art. 97 della Costituzione). Negli ultimi decenni l’evoluzione tecnologica è entrata, sempre più prepotentemente, all’interno anche dei processi amministrativi, ma non è difficile constatare che, nonostante le numerose leggi di semplificazione ed i ricorrenti tentativi di snellire le procedure, ed anche di responsabilizzare le singole pubbliche amministrazioni, la “digital transformation” pubblica in Italia abbia subìto negli ultimi anni, salvo qualche rara eccezione, enormi rallentamenti. Questo esito discende da numerosi fattori, alcuni abbastanza noti:

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  • l’eccessiva instabilità normativa (a questo proposito è sufficiente ricordare le numerose e reiterate modifiche cui il Codice dell’Amministrazione Digitale è stato sottoposto successivamente alla sua emanazione);
  • l’inerzia di alcune amministrazioni, restìe (per una pluralità di ragioni: culturali, tecnologiche e/o organizzative) ad adottare i nuovi strumenti; a questa inerzia, da ultimo, si è cercato di porre rimedio con l’introduzione dell’obbligo di individuare il Responsabile della Transizione Digitale, ed affidando al medesimo una serie di compiti specifici;
  • il difficile coordinamento tra l’amministrazione centrale e le amministrazioni locali nonché tra i vari settori della pubblica amministrazione, a cui l’Agenzia per l’Italia Digitale ha cercato di sopperire auspicando la creazione di “ecosistemi” tra diversi attori della P.A.

Ad avviso di chi scrive, ai fattori già elencati bisogna aggiungerne un altro, generalmente poco discusso tra gli operatori, e relativo alle “modalità” di digitalizzazione dei procedimenti amministrativi. Non di rado, infatti, la digitalizzazione del procedimento amministrativo è stata realizzata, in Italia, solo innestando i nuovi strumenti nei preesistenti procedimenti, con il risultato che non solo questi ultimi non subivano alcun cambiamento, ma soprattutto non veniva così sfruttata appieno l’innovazione tecnologica.

La tradizionale strutturazione del procedimento – nelle fasi di avvio, dell’istruttoria, della decisione e dell’integrazione dell’efficacia – è così rimasta immutata, essendosi limitata l’innovazione del procedimento amministrativo alla possibilità utilizzare alcune tecnologie (firma elettronica, posta elettronica certificata, conservazione elettronica, protocollo informatico) in ciascuna delle fasi in cui lo stesso si compone.

I precedenti

In tale ottica, si deve constatare che in verità non si è trattata di una vera e propria evoluzione dell’operare della pubblica amministrazione, ma, sia concessa l’espressione, si è ottenuto soltanto di fare cose vecchie con strumenti nuovi. Ma l’innovazione, quella vera, deve essere “disruptive” per portare vantaggi concreti agli utenti; e per essere disruptive, nell’ambito dell’attività amministrativa, è necessario ripensare i procedimenti e non solo gli strumenti con cui gli stessi sono svolti.

Se, infatti, nel 2005 (anno di entrata in vigore del Codice dell’amministrazione digitale) la gradualità dell’introduzione della digitalizzazione poteva avere una giustificazione, anche, tra l’altro, per la scarsa diffusione ed utilizzo della tecnologia tra i cittadini, da questo periodo in poi ulteriori ritardi non possono trovare più giustificazione. Gli esperimenti di “lavoro agile” e di smart working che sono in atto in tutto il nostro Paese, e che coinvolgono aziende, liberi professionisti, enti e associazioni, ma anche la pubblica amministrazione, costituiscono l’occasione per individuare ed eliminare quelle frizioni e ritrosie che, sino ad oggi, non hanno consentito di poter procedere ad una vera e propria digital transformation della macchina amministrativa.

Le proposte

In quest’ottica si potrebbero ridisegnare numerosi procedimenti amministrativi. Si pensi, ad esempio, ai procedimenti volti al rilascio di benefici, sussidi o altre forme di sostentamento della popolazione che nell’immediato futuro si troverà ad affrontare gli impatti economici della crisi. A questo proposito, gli strumenti tecnologici a disposizione già consentono alla pubblica amministrazione, senza necessità di richiesta al cittadino di invio di istanze, dichiarazioni e documenti, di procedere in autonomia allo svolgimento delle attività istruttorie utili a determinare i destinatari sulla base dei criteri individuati nei provvedimenti di carattere generale ed avvalendosi dei dati che già sono in possesso della P.A. Questa opzione, che richiede un intervento sulle vigenti norme, dato che l’art. 43 del T.U. n. 445/2000 prevede la possibilità di svolgere accertamenti d’ufficio solo a fronte di dichiarazioni specifiche da parte del cittadino, può essere ovviamente “modulata” con riguardo all’oggetto specifico di cui si tratta, prevedendo un onere “minimo” per il cittadino (affrancandolo, ad esempio, dall’invio di ulteriore documentazione di cui l’amministrazione è già in possesso) ed individuando gli strumenti che assicurino comunque il rispetto della privacy dello stesso.

L’autentica trasformazione (nel senso di una piena efficienza) della pubblica amministrazione risiede nella possibilità di utilizzare (ed “incrociare”) i dati, anzi i Big Data, che la stessa già detiene sui cittadini al fine non solo di svolgere accertamenti sulle condotte o dichiarazioni di questi, ma anche in funzione proattiva, per determinarne benefici e situazioni giuridiche favorevoli, in un’ottica propositiva e di servizio all’utenza. Per raggiungere questo obiettivo, però, è necessario ripensare il procedimento amministrativo comprendendo che determinati istituti e passaggi formali (che potevano rispondere anche ad esigenze di garanzia nei decenni scorsi) oggi non hanno più ragion d’essere ed anzi hanno perso il significato di garanzia (tant’è che gli stessi cittadini li qualificano come feticci burocratici) e sono invece di ostacolo alla piena digitalizzazione (e dunque all’efficienza) non solo della pubblica amministrazione, ma dell’intera società.

Conclusione

Il procedimento amministrativo, così come disegnato negli anni Novanta del secolo scorso, necessita di ripensamenti ed adeguamenti, dovendo raffrontarsi con un settore, come quello della tecnologia, in cui si ragiona con metodologie “agili” e caratterizzate da una continua implementazione dei processi. Richiedere ancora la rigida sequenzialità e suddivisione del procedimento porta a non sfruttare appieno le capacità tecnologiche e, quindi, a rallentare l’adozione e l’innovazione nel settore che più dovrà farsi promotore della ricrescita del Paese e da stimolo alle aziende ed ai professionisti per ripartire.

È necessario farsi carico di queste esigenze ed avere il coraggio di semplificare la macchina amministrativa mantenendo i principi di garanzia nei confronti dei cittadini, istituendo procedure che possano pienamente sfruttare le nuove tecnologie rendendo così l’agire amministrativo più “user friendly” e snello, adatto ai nuovi tempi che ci aspettano dopo questa crisi.

@RIPRODUZIONE RISERVATA

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