Il PNRR sta entrando nel suo ultimo anno di attuazione, molti investimenti nei prossimi mesi dovranno essere portati a termine per poter raggiungere i target prefissati. L’Italia fino ad ora ha incassato 122 (tra rate e prefinanziamento) dei 194 miliardi di euro del programma, l’unico Paese insieme al Portogallo ad aver ottenuto il versamento della sesta rata. Se nella prima parte del programma i pagamenti erano prevalentemente collegati alla realizzazione di riforme, o alle prime fasi di attuazione degli investimenti (selezione dei progetti, aggiudicazione gare) le ultime tre rate devono vedere il compimento di progetti di investimento anche di grandi dimensioni e complessità. Nel 2025 sono 107 le milestone e target da conseguire, che saliranno a 177 nel 2026 (su un solo semestre).
Il rischio, quindi, è di venir meno agli impegni assunti – con il conseguente danno di immagine – nonché finanziario nel non vedere corrisposti pagamenti a fronte di progetti in corso. Al di là delle cifre e in ottica di trovare delle soluzioni, non soltanto nell’ambito del PNRR, ma anche per futuri programmi di investimento (finanziati da fondi europei e non), è utile interrogarsi su quelle che sono le difficoltà relative alla gestione dei progetti pubblici.
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PNRR e gestione dei progetti pubblici in Italia: la ricerca di SDA Bocconi
Secondo la sesta relazione sullo stato di attuazione del PNRR trasmessa al Parlamento lo scorso 31 marzo, sono 14,9 miliardi di euro i progetti non ancora “attivati”, per cui non è stato ancora disposto un atto che dispone il finanziamento. Sono in corso di esecuzione progetti per oltre 86,64 miliardi. Di questi risultano essere circa 26 miliardi di euro di progetti “in chiusura”.
A proposito della gestione dei progetti, SDA Bocconi nell’ambito di tre iniziative di formazione in tema di gestione di fondi europei finanziate con risorse INPS rivolte a dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ha condotto una survey. Hanno risposto 115 partecipanti, provenienti da tre regioni: Lombardia, Piemonte, Puglia. Il 52% dei partecipanti lavora in enti locali, il 16% in università ed enti di ricerca, il 9% in aziende sanitarie, il restante in altri enti. Tutti i partecipanti affermano avere qualche grado di responsabilità / esperienza relativamente alla gestione / rendicontazione dei progetti. Per quanto la survey non abbia validità da un punto di vista statistico, può dunque offrire un quadro utile per formulare alcune riflessioni.
Il nodo dei ritardi nella gestione dei progetti pubblici
Innanzitutto, il questionario chiedeva ai rispondenti di evidenziare, assegnando un valore da 1 a 7 (in cui 1 = poco rilevante, 7 = molto rilevante), le principali criticità riscontrate nella gestione dei progetti in essere presso il proprio ente di appartenenza. Dalle risposte, effettivamente, i ritardi appaiono tra le principali criticità, se non la maggiore criticità. I rispondenti denunciano, inoltre, problemi rilevanti nei tempi di rimborso da parte delle amministrazioni centrali titolari di intervento, problema superato grazie all’art. 18-quinquies del D.l che 9 agosto 2024, n. 113 che ha previsto la possibilità di anticipo del 90%. Segue la mancanza di chiarezza negli obblighi di rendicontazione.
Aspetto quest’ultimo che si traduce a livello macro sulla disponibilità e qualità dei dati relativi allo stato di avanzamento effettivo del programma. La sesta relazione evidenzia come a marzo 2024 sulla piattaforma ReGiS risultassero circa 254.000 progetti “ma solo il 5 per cento di essi presentava dati completi e di buona qualità”. Si è reso necessario un intervento normativo[1] per rafforzare tali obblighi di rendicontazione e un “monitoraggio rafforzato” da parte del MEF e delle strutture di Missione per portare al 61% i progetti con tracciato completo di dati al 31 dicembre 2024.
Figura 1: principali criticità nella gestione dei progetti in essere
Per comprendere le cause dei ritardi di carattere organizzativo e gestionale si è posta, quindi, una seconda domanda che chiedeva “quando lavori a un progetto finanziato da fondi europei quanto spesso accadono le seguenti situazioni? Seleziona un valore da 1 a 7 in cui 1 = mai; 7 = sempre / molto spesso”. Dall’analisi delle risposte sembra emergere che anche a fronte di una chiarezza sostanziale negli obiettivi e di comprensione degli stessi da parte delle persone coinvolte sul progetto, di correttezza delle scelte tecniche e un’attitudine al rispetto dei tempi, sembra poi venire meno un’adeguata pianificazione delle attività e attribuzione dei ruoli e responsabilità, con un lavoro che procede con carattere di urgenza.
Figura 2: cosa accade nei progetti
Fronti critici della gestione dei progetti pubblici: le soluzioni
Come interpretare questi risultati e quali soluzioni? Anche alla luce dell’esperienza e del confronto appare, a parere di chi scrive, ormai chiaro che le Amministrazioni fatichino ancora oggi a lavorare per progetti, non tanto per carenza di competenze di natura tecnica, ma per questioni culturali, organizzative di management. La survey sembra mettere in mostra una difficoltà a organizzare tutte le attività nelle varie fasi del progetto. Questo compito dovrebbe logicamente spettare a un project manager.
Il ruolo del project manager i
La figura del project manager è difficilmente inquadrabile in organizzazioni gerarchiche, compartimentalizzate, in cui il rispetto della norma viene interpretato in logica formale anziché relativamente al risultato da raggiungere. Le amministrazioni fanno, infatti, fatica a definire dei risultati e soprattutto, come scritto poco sopra, a identificare dei percorsi / processi che ne consentano il conseguimento. La responsabilità è rimessa alla capacità di leadership personale del dirigente / funzionario coinvolto e alla volontà degli sponsor politici dei progetti. Questa “personalizzazione” oltre a introdurre notevoli elementi di incertezza nella progettazione, rende difficile replicare le buone pratiche.
A questi problemi si è cercato di rispondere attraverso le assistenze tecniche e iniziative di capacity builiding. Negli ultimi anni sono stati mobilitati oltre 2,6 miliardi di euro per iniziative di capacitazione e supporto delle Pubbliche Amministrazioni tra risorse nazionali ed europee. A questi fondi occorrerebbe aggiungere le risorse destinate al funzionamento dei soggetti aggregatori nazionali (Invitalia e Consip) e regionali per la messa a disposizione di strumenti di acquisto e negoziazione alle amministrazioni aggiudicatrici; le risorse per il funzionamento dei vari soggetti in house che offrono servizi strumentali; i mezzi per il PMO attivabili nell’ambito di convenzioni per la trasformazione digitale e sanità digitale.
Il futuro della gestione dei progetti pubblici
Ma cosa hanno prodotto in concreto questi sforzi? Guardando al futuro è senza dubbio necessario valutare l’efficacia delle azioni di supporto dell’amministrazione, che in ogni caso non possono essere risolutive se il cambiamento non parte dall’interno.
Introdurre il cambiamento è sicuramente un percorso difficile e lungo, ma necessario se si vogliono affrontare sfide in un mondo che cambia. Non ci sono ricette facili, ma sicuramente, programmi futuri di investimento dovrebbero supportare le amministrazioni a guardare davvero ai risultati e al perché non si raggiungono, anziché alle modalità di rendicontazione degli stessi.
