L'approfondimento

La giustizia come spinta per la crescita economica in Italia: lo scenario

Si sta consolidando la consapevolezza della giustizia come fattore di sviluppo per il Paese, considerando l’impatto che la crisi del settore ha sul funzionamento dell’economia: serve quindi investire in questo ambito per favorire la ripresa italiana

17 Lug 2020
Ione Ferranti

Studio legale Ferranti


La giustizia è un fattore di sviluppo economico. Di conseguenza, l’attuale situazione di “affanno” del settore come conseguenza dell’emergenza sanitaria ha un peso enorme sulla ripresa economica del nostro Paese. Servono non solo riforme ma soprattutto investimenti economici, perché le riforme a costo zero della giustizia non hanno mai funzionato e non funzioneranno mai.

Il rapporto tra giustizia e crescita economica

Del resto, negli ultimi anni in Italia si è acquisita maggiore consapevolezza dell’importanza della crisi della giustizia nel Paese, ma soprattutto si è acquisita percezione del valore economico della stessa. Già nel 2011, Mario Draghi nelle Considerazioni finali alla Banca d’Italia avverte che va affrontato alla radice il problema dell’efficienza della giustizia civile. Lo stesso segnala che la durata dei processi ordinari e l’incertezza che ne deriva è “un fattore potente di attrito nel funzionamento dell’economia, oltre che di ingiustizia. Nostre stime indicano che la perdita annuale di prodotto attribuibile ai difetti della nostra giustizia civile potrebbe giungere a un punto percentuale”[1]. Il Presidente Ernesto Lupo della Corte di Cassazione, nella sua Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2011, evidenzia il contributo negativo che l’arretrato e i tempi lunghi della giustizia (particolarmente di quella civile) recano alla più generale crisi economica, di efficienza e di credibilità del Paese[2]. In realtà, evidenzia Lupo, il problema dei tempi lunghi della giustizia italiana è solo uno degli aspetti di un quadro più generale caratterizzato da una pluralità di anomalie che devono essere affrontate in una prospettiva sovranazionale e internazionale.

A livello sovranazionale e internazionale si è acquisita la consapevolezza che il diritto è un elemento costitutivo dell’economia, ma soprattutto la giustizia viene considerata anche un fattore di competitività e di crescita economica. Numerosi studi hanno messo bene in evidenza la relazione esistente fra diritto e crescita economica[3]. Il diritto non è soltanto un elemento costitutivo dell’economia ma soprattutto è un fattore di competitività. Le riforme in materia di giustizia che favoriscono la velocità, la qualità e l’accesso favoriscono anche la produttività e lo sviluppo economico.

Le periodiche classifiche della Banca Mondiale

Nell’ultima classifica stilata da Doing Business 2020 l’Italia occupa il posto 58 (dopo Kosovo, Kenya e Romania ma prima di Cile, Messico e Bulgaria)[4]. Il Doing Business nell’Unione Europea 2020: Italia evidenzia che risolvere una controversia commerciale in Italia richiede più tempo ed è più caro che nel resto dell’UE. Tuttavia, per quanto concerne l’indice di qualità delle procedure giudiziarie, la media italiana di 13 punti su 18 è migliore rispetto a quella europea (che è di 11,6 punti) [5].

Nonostante gli sforzi compiuti negli ultimi anni, l’Italia ha ancora ampi margini di miglioramento per recuperare il ritardo accumulato rispetto agli altri Stati della UE. La giustizia italiana continua a registrare risultati inferiori alla media globale ed europea per quanto concerne il tempo di risoluzione delle controversie giudiziali e il costo medio di una causa civile di primo grado (pari al 25,3% del valore della controversia) è superiore di un quinto alla media della UE (pari al 21,2% del valore della controversia). Pertanto, l’Italia è uno dei sei Paesi della UE dove risulta più costoso risolvere giudizialmente una controversia commerciale. Fra le possibili riforme Doing Business nell’Unione Europea 2020: Italia della Banca Mondiale indica:

  • limitare il numero, la durata e i motivi per la concessione dei rinvii;
  • la introduzione di sezioni o tribunali commerciali specializzati in materia commerciale;
  • gestire attivamente la fase preprocessuale e valutare la possibilità di adottare mezzi di risoluzione alternativa delle controversie;
  • utilizzare i dati per meglio riequilibrare risorse e carichi di lavoro.

Sotto quest’ultimo profilo, la digitalizzazione della giustizia – oltre a ridurne i tempi e i costi e a facilitarne l’accesso – è utile anche al fine di bilanciare meglio i carichi di lavoro dei magistrati. Infatti, una delle cause del cattivo funzionamento della giustizia italiana è la cronica carenza di organico, la quale ostacola gli uffici giudiziari nella gestione efficiente del contenzioso[6].

Dalle lites immortales alla tutela giurisdizionale effettiva

Nella nostra tradizione giuridica, il fenomeno delle cosiddette lites immortales non è una novità. Muratori nel suo Dei difetti della giurisprudenza[7] ricorda che già Giustiniano con la l. properandum ff. judiciis provò a risolvere il problema della durata delle controversie giudiziali. Anche Innocenzo III Sommo Pontefice nel c. Finem. de dolo et contumacia affrontò la questione. Dopo di lui fu la volta di Clemente V con la Clement. dispendiosam de judiciis. Poi fu la volta degli statuti: fra gli altri, lo Statuto di Modena nel Lib. II, Rub. XV, de in jus vocatis, ordina, che, nel termine di cinquantacinque giorni utili, da che è contestata la lite, debbano essere dedotte “le pruove, opposte le eccezioni, prodotti i testimonj, e terminato il processo; e poscia sei mesi continui per poter presentare al giudice tutte le scritture e il processo. Il che fatto, il giudice nel termine di venti giorni utili debba senz’altro profferir la sentenza”.

Nell’Europa centrale del XVII e del XVIII secolo, soprattutto in Germania, la lunghezza dei processi era divenuta proverbiale[8]. Dal punto di vista processuale, il passaggio dallo iudicium al processus trovò un terreno favorevole nel disordine che caratterizzava l’amministrazione della giustizia dell’epoca. Per cercare di risolvere i problemi della giustizia in chiave efficientistica e, in particolare, il problema delle lites immortales apparve adatto il ragionamento di tipo matematico propugnato dalle nuove correnti logiche, le quali rappresentavano un momento di rottura con la tradizione dialettica dell’ordo iudiciarius. Con la formazione degli Stati moderni si andò affermando il principio della statualità del processo, il quale non ha risolto il problema della lentezza della giustizia.

Nel XX secolo la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali ha codificato il diritto a un processo equo (art. 6 CEDU) e il diritto a un ricorso effettivo (art. 13 CEDU). Quest’ultimo recita: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”. Sulla base dell’art. 13 CEDU, a livello UE, l’art. 47 CDFUE ha sancito il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, prevedendo: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.  Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.  A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia. La Corte di giustizia ha sancito questo diritto, nella sentenza Johnston, quale principio generale del diritto dell’Unione (CGUE 15.5.1986, causa 222/84, Johnston, in Racc. 1986, pag. 1651; cfr. inoltre le sentenze CGUE 15.10.1987, causa 222/86, Heylens, in Racc. 1987, pag. 4097 e CGUE 3.12.1992, causa C-97/91, Borelli, in Racc. 1992, pag. I-6313). Secondo la Corte, tale principio generale del diritto dell’Unione si applica anche agli Stati membri quando essi applicano il diritto dell’Unione. L’art. 47 CDFUE si applica nei confronti delle istituzioni UE e degli Stati membri allorché questi attuano il diritto UE e ciò vale per tutti i diritti garantiti dal diritto UE.

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Il secondo comma dell’art. 47 CDFUE corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1 della CEDU, che recita: “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia”. Inoltre, l’art. 19 comma 1 secondo cpv. TUE dispone: “Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”.

La giustizia come settore produttivo

Sotto diversi aspetti la giustizia è un’attività produttiva, sia pure con sue indiscutibili peculiarità[9]. In particolare, la giustizia è un’attività di servizi[10] e, quindi, un’attività economica con peculiarità. Da un lato, c’è la sempre crescente domanda di giustizia – nascente dalla sempre maggiore consapevolezza di bisogni di tutela – e, dall’altro, c’è l’offerta di giustizia, che vede protagonisti magistrati (di carriera e onorari), mediatori, arbitri, avvocati, notai ecc. L’esplosione della domanda di giustizia ha anche aspetti positivi se si considera la giustizia come un settore produttivo con peculiarità. Infatti, nel settore della giustizia lavorano tantissime persone e non solo magistrati (di carriera e onorari), cancellieri, ufficiali giudiziari, avvocati, notai ecc.: si pensi alle mille altre figure professionali che trovano lavoro nel settore della giustizia.

Il diritto è un fattore di competizione fra giurisdizioni

Negli ultimi anni abbiamo assistito al proliferare di campagne promozionali che offrono la propria giurisdizione come forum convenzionale per la risoluzione delle controversie, mettendo in evidenza le qualità del proprio sistema giudiziario. Come in tutti i mercati anche nel mercato del diritto c’è concorrenza. La competizione più agguerrita vede protagoniste le giurisdizioni in gara per diventare il forum convenzionale per la risoluzione delle controversie[11]. In Francia una ricerca ha valutato il peso economico dell’attività giuridica è pari a 31,1 miliardi di euro e 431.820 posti di lavoro[12]. Il diritto non solo è un elemento costitutivo dell’economia ma è soprattutto un fattore di competitività delle imprese e di promozione del lavoro[13]. Basti considerare il processo di modernizzazione che ha interessato negli ultimi anni le “chambres commerciales internationales” del Tribunale commerciale e della Corte di appello di Parigi. La particolarità di queste ultime risiede in una rivoluzione procedurale: la lingua inglese può essere utilizzata durante l’intera procedura, consentirà di ascoltare testimoni e consulenti in udienza in lingua inglese, con la possibilità di interrogatori incrociati, così come il deposito di atti in lingua inglese, sotto il controllo del giudice[14].

Il fenomeno della creazione di “giudici” dedicati alle liti internazionale allo scopo di attrarre il contenzioso nella propria giurisdizione è un fenomeno globale. Per quanto concerne l’Europa, si pensi alla Germania (Chamber for International Commercial Disputes di Francoforte, istituita nel 2018), al Belgio (Brussels International Business Court), all’Irlanda (Commercial Court istituita nel 2004), ai Paesi Bassi (Netherlands Commercial Court istituita nel 2019) oltre che alla Francia. Ma tale fenomeno riguarda tutti i continenti: Dubai (Dubai International Financial Centre istituito nel 2004), Abu Dhabi (Abu Dhabi Global Market Courts istituito nel 2015), Qatar (Qatar International Court and Dispute Resolution Centre istituito nel 2009), Cina (International Commercial Court) e Singapore (Singapore International Commercial Court composta di 17 giudici stranieri su 40, istituita nel 2015). In Gran Bretagna, la London Commercial Court è stata istituita nel 1895. I vantaggi economici derivanti del suddetto fenomeno sono notevoli per le economie di tali Paesi.

Conclusioni

Dunque è importante sottolineare quanto sia necessario investire nella giustizia. Oltretutto, anche la digitalizzazione della giustizia – che aiuta a ridurre tempi e costi e facilita l’accesso – richiede investimenti non solo riforme procedurali[15]. Trattandosi anche di un settore produttivo (sia pure con delle peculiarità), gli investimenti economici nella giustizia avranno effetti favorevoli su tutta la economica italiana, senza contare i posti di lavoro che creerebbero (anche nell’ “indotto”, ovvero nel settore dei servizi diretti e indiretti che consentono il funzionamento della industria della giustizia). Ma purtroppo, mentre all’estero si moltiplicano le iniziative tese ad attrarre il contenzioso internazionale e a rendere così “attraenti” le giurisdizioni, nel nostro Paese leggiamo sui quotidiani notizie sconcertanti sulla giustizia italiana[16].

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Note

  1. Cfr. M. Draghi, Considerazioni finali alla Banca d’Italia, p. 12. Si veda anche La giustizia civile in Italia: le recenti evoluzioni, di S. Giacomelli, S. Moceti, G. Palumbo e G. Roma, in Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers) della Banca d’Italia, ottobre 2017: “La giustizia civile è una componente essenziale del sistema istituzionale di un’economia, in quanto a essa è affidata la tutela giuridica dell’investimento e dello scambio, i due momenti caratterizzanti dell’attività economica. Le analisi empiriche, anche riferite al nostro paese, mostrano che inefficienze nell’amministrazione della giustizia hanno effetti quantitativamente rilevanti sull’economia, attraverso molteplici canali.” Sulla relazione fra amministrazione della giustizia ed economia, v. le pagine tuttora attuali di A. Giuliani, Giustizia ed ordine economico, Milano, 1997, passim.
  2. Cfr. E. Lupo, Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2011, p. 7.
  3. Si fa riferimento agli studi richiamati nei periodici rapporti editi dalla Banca Mondiale.
  4. Cfr. Doing Business 2020. Comparing Business Regulation in 190 Economies, World Bank Group.
  5. Cfr. Doing Business nell’Unione Europea 2020: Italia. Un confronto tra le regolamentazioni d’impresa in 13 città italiane e quelle di 189 paesi nel mondo, Banca Mondiale, 2020.
  6. Cfr. da ultimo la Nota della Giunta esecutiva centrale di ANM, L’ANM sulla fase 2 dell’emergenza nel settore civile, 28.4.2020.
  7. Cfr. L.A. Muratori, Dei difetti della giurisprudenza, Venezia, 1743, spec. capitolo XIV (Del pernicioso difetto della giurisprudenza per la lunghezza delle liti): “Non ci sarebbe bisogno, ch’io mi mettessi a provare la lunghezza, per non dire l’eternità delle liti, praticata ne’ nostri tempi; perché non v’ha persona, che metta per poco il piede ne’ tribunali, o che per sua disavventura sia stato costretto ad intentare, o a sofferire una lite, che non sappia, se si sbrighino presto o tardi si fatti combattimenti. E questo è male non di un paese d’Italia, ma di tutti; né de’ soli nostri tempi, ma anche de gli antichissimi, e molto più de gli ultimi passati secoli.”
  8. Cfr. N. Picardi, s.v. Processo civile (diritto moderno), in Enciclopedia del diritto, vol. XXXVI, Giuffré, Milano 1987, p. 113.
  9. Cfr. G. Canivet, Les marchés du droit. Rapport introductif, in Revue internationale de droit économique, 2017, pp. 9-33.
  10. Sul passaggio dal potere giudiziario al servizio pubblico della giustizia, v. N. Picardi, La crisi del monopolio statuale della giurisdizione e la proliferazione delle Corti, in Rivista italiana per le scienze giuridiche, 2/2011, p. 43 ss.
  11. Cfr. England and Wales. A world jurisdiction of choice, The Law Society, 2019: “The benefits of choosing English law have not changed. It is flexible, allowing businesses and individuals to tailor bespoke agreements to fit their specific needs, offering commercial freedom. It is transparent, with parties not having to worry that local courts will fetter their ability to exercise contractual rights. English will remain the international language for business. Our common law is familiar to the English-speaking nations around the world, from the United States to India, Canada to Hong Kong, Australia to Singapore. It is familiar to those from civil jurisdictions who have used it in their contracts and know it works. The judges of England and Wales will still be of the highest calibre, experienced in dealing with commercial disputes that have an international dimension. Our courts will remain thorough and reliable, frequently chosen for their neutrality and their fair and proportionate procedures. Our world class solicitors and barristers will be here working as part of an open global community to resolve modern day disputes, many of which have a cross-border element.”
  12. Cfr. Observatoire des acteurs économiques du droit 2017, Paris, 24 octobre 2017
  13. Cfr. E. Gaillard, L’avenir des chambres commerciales internationales de Paris, RLDA, Supplément au N° 152 octobre 2019, pp. 53-58.
  14. Cfr. E. Gaillard, L’avenir des chambres commerciales internationale de Paris, in Revue Lamy Droit des Affaires, ottobre 2019.
  15. Cfr. da ultimo la Nota della Giunta esecutiva centrale di ANM, L’ANM sulla fase 2 dell’emergenza nel settore civile, 28.4.2020, che ha evidenziato tutta una serie di problematiche: “Sotto questo profilo la previsione dell’assistenza di un ausiliario di cancelleria del giudice per la predisposizione di tale udienza telematica – introdotta nella conversione del d.l. 18/2020 – è un progresso apparente e insufficiente. È apparente, poiché notoriamente gli organici attuali non garantiscono al giudice l’affiancamento d’un cancelliere in udienza. È insufficiente, poiché restano irrisolte le questioni degli effetti giuridici degli eventi determinati dalla connessione dei soggetti privati alla video udienza, dell’immediata disponibilità di un’assistenza tecnico-informatica, dell’intrinseca inadeguatezza al processo dello strumento informatico adottato (per l’incertezza dei controlli sugli accessi all’aula virtuale di udienza; per l’impossibilità di condividere documenti di rilievo probatorio; per la limitata durata dei link di collegamento; per l’inidoneità a gestire con immediatezza ed efficacia tentativi di conciliazione, interrogatori e testimonianze delicati in vicende complesse anche in fatto, come ad esempio licenziamenti individuali o collettivi). Grava infine su tutta la giustizia civile, ma non solo, il peso del mancato accesso di cancellieri e assistenti ai registri informatici, che impedisce, durante lo smart working affidato loro per necessità, di mettere completamente a frutto il lavoro svolto dai magistrati anche nel periodo dell’emergenza.”
  16. V. L. Ferrarella, La giustizia per ricchi. Gli atti del processo? Costano 80.000 euro, in Il Corriere della Sera, 30.6.2020, p. 28. L’articolo riferisce la notizia “Più di 80.000 euro solo per conoscere gli atti del proprio processo. La combinazione tra dimensione dei processi, vetustà delle norme sui diritti di copia, e moltiplicazione dei materiali d’indagine resa sempre più riproducibile dalla tecnologia, rischia di far tornare il diritto di difesa un lusso per benestanti… Perché così tanto? Non esistendo un protocollo normativo unico sul modo per gli uffici giudiziari di comporre un fascicolo digitale, qui la Procura argomenta di aver dovuto scannerizzare a mano «files» non nativi digitali, mentre i legali lamentano che così un fascicolo digitale venga fatto pagare come se fosse tutto cartaceo. E avere gli atti è solo il primo passo per conoscerli: in un processo milanese di tangenti, per farsi un’idea di centinaia di migliaia di fonie in 715 giorni di registrazione, pari a 10.000 ore trasfuse in 91 dvd e riassunte in 32.000 pagine di brogliacci, un imputato ha messo in conto 80.000 euro tra spese materiali e due giovani distaccati dallo studio legale agli ascolti per tre giorni a settimana per sei mesi. Lasciando il dubbio su quanti possano permettersi standard del genere per dare contenuto a un altrimenti guscio vuoto di garanzia”.

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