L'analisi

Sistema e-Codex, come funziona e perché è una svolta per la Giustizia UE

L’approvazione dell’accordo provvisorio sul sistema e-Codex rappresenta una chiave di volta per la Giustizia UE: l’obiettivo è migliorare l’efficienza del settore e l’accesso ai servizi, oltre a garantire una comunicazione digitale sicura. Vediamo come funziona

08 Apr 2022
Ione Ferranti

Studio legale Ferranti

Giustizia digitale

Il 24 marzo 2022 il Parlamento UE in seduta plenaria ha approvato l’accordo provvisorio sul sistema e-Codex: si tratta di una delle componenti chiave della politica della Commissione UE in materia di giustizia digitale per migliorare l’accesso alla giustizia e la sua efficienza negli Stati membri. Lo stesso viene confermato come lo strumento principale per la comunicazione digitale sicura nei procedimenti giudiziari transfrontalieri fra gli Stati membri UE.

Al fine di salvaguardare l’esistenza, la evoluzione e il futuro ampliamento di e-Codex ad altre procedure, è stata recentemente approvata una proposta di regolamento in modo da assicurargli un adeguato finanziamento e la sostenibilità a lungo termine, oltre a una disciplina organica.

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e-Codex, il percorso verso l’approvazione

L’accordo provvisorio ora confermato risale a dicembre 2021 e coinvolgeva anche il Consiglio e la Commissione (December’s trilogue agreement) sulla proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a un sistema informatizzato di comunicazione per i procedimenti civili e penali transfrontalieri (sistema e-CODEX) e che modifica il Regolamento (UE) 2018/1726 (COM(2020)0712 – C9-0389/2020 – 2020/0345 (COD)), che segna un punto di svolta nella digitalizzazione della giustizia UE. L’accordo provvisorio raggiunto l’8 dicembre 2021 fra il Parlamento UE e la Presidenza del Consiglio UE mira a fornire al sistema un quadro giuridico sostenibile e a lungo termine.

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A cosa serve il sistema e-Codex

Il sistema e-Codex (acronimo di e-Justice Communication through Online Data Exchange ) consente l’interoperabilità tra i sistemi informatici utilizzati dalle autorità giudiziarie e permette ai vari sistemi giudiziari nazionali digitali di essere interconnessi e di scambiarsi dati giudiziari in materia civile e penale. Tale sistema è incluso nel piano d’azione europeo in materia di giustizia elettronica per il periodo 2019-2023 (inizialmente è stato incluso nell’àmbito del piano d’azione pluriennale 2009-2013 in materia di giustizia digitale, con lo scopo principale di promuovere la digitalizzazione dei procedimenti giudiziari transfrontalieri e facilitare la comunicazione tra le autorità giudiziarie degli Stati membri).

Il sistema e-Codex consiste in un pacchetto di componenti software che permette la connettività tra sistemi nazionali. In tal modo, tale sistema consente la creazione di reti di comunicazione decentrate, interconnesse e sicure tra i sistemi informatici nazionali a fondamento della cooperazione transfrontaliera in materia civile e penale. Per esempio, e-Codex è già alla base del sistema digitale di scambio di prove digitali e sostiene gli scambi in materia di assistenza giudiziaria reciproca nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale.

Sotto il profilo più tecnico, può essere utilizzato per istituire un punto di accesso per una comunicazione sicura. I punti di accesso che utilizzano e-Codex possono comunicare con altri punti di accesso via Internet attraverso una serie comune di protocolli, senza intervento da parte di un sistema centrale. Ciascun punto di accesso può essere collegato, per esempio, a un sistema nazionale di gestione delle cause, consentendogli di scambiare documenti in modo sicuro con altri sistemi simili. Per quanto riguarda lo scambio di documenti nell’àmbito di procedure specifiche, il sistema e-Codex mette a disposizione moduli standard digitali i quali consentono lo scambio di informazioni tra i sistemi nazionali.

Gli obiettivi di e-Codex

Quale sistema fondamentale per la digitalizzazione della cooperazione giudiziaria, e-Codex:

  1. semplificherà e velocizzerà le procedure transfrontaliere;
  2. contribuirà al miglioramento del funzionamento del Mercato Unico Digitale (Digital Single Market), accrescendo l’efficienza delle procedure transfrontaliere;
  3. avrà un impatto positivo anche sulla lotta al crimine transfrontaliero facilitando la cooperazione fra le autorità giudiziarie in materia penale;
  4. sarà aumentata l’efficienza degli uffici giudiziari nazionali per effetto della digitalizzazione delle procedure.

In origine, e-Codex è stato messo a punto da 21 Stati membri (Austria, Belgio, Croazia, Cechia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Irlanda, Italia, Lettonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Spagna e Regno Unito) con la partecipazione di altri enti terzi (Jersey, Norvegia, Turchia, CCBE e CNUE) tra il 2010 e il 2016. Attualmente, il sistema e-CODEX è gestito da un consorzio di Stati membri e da altre organizzazioni (Germania (Renania settentrionale-Vestfalia), Francia, Paesi Bassi, Austria, Fondazione europea degli ufficiali giudiziari, Fondazione europea degli avvocati e Università Aristotele di Salonicco), finanziato da fondi dell’UE. Gli Stati membri ne hanno fatto uso su base volontaria in procedure quali l’ingiunzione europea di pagamento (v. European Payment Order) o la procedura europea per le controversie di modesta entità (v. European Small Claims Procedure).

Perché serve un regolamento 

La scelta della Commissione è caduta sullo strumento giuridico del regolamento per molteplici ragioni, fra le quali:

  1. tale atto è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi;
  2. pertanto, lo stesso garantisce un’applicazione uniforme delle norme in tutta l’UE e la loro entrata in vigore contemporaneamente;
  3. il regolamento garantisce la certezza del diritto prevenendo interpretazioni divergenti tra i diversi Stati membri ed evitando in tal modo una frammentazione del quadro giuridico.

Inoltre, l’adozione del regolamento contribuirà all’utilizzo di e-Codex da parte di un maggiore numero di Stati membri per le procedure in cui il sistema è già in uso e per quelle future. Al momento soltanto alcuni Stati membri utilizzano il sistema e-Codex. Finora 10 Stati membri hanno partecipato a progetti pilota per l’uso di e-Codex in diversi procedimenti giuridici.

La Commissione presenta una proposta di regolamento quale strumento giuridico suggerito per istituire il sistema e-Codex a livello dell’UE e affida all’Agenzia eu-LISA la gestione operativa del sistema. A tal fine, la proposta modifica il Regolamento (UE) 2018/1726 che istituisce eu-LISA. La riforma della modalità di amministrazione e di finanziamento di e-Codex mira, peraltro, a migliorare l’efficienza delle comunicazioni transnazionali giudiziarie e l’accesso alle corti, incrementando nel contempo la fiducia reciproca fra autorità giudiziarie UE e la fiducia dei cittadini nella UE.

La roadmap

Il 13 ottobre 2020 il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare una proposta legislativa tendente a garantire la sostenibilità di e-Codex con una struttura di governance e di gestione adeguata compatibile con eu-LISA, che rispetti l’indipendenza della magistratura e i requisiti costituzionali degli Stati membri, garantendo nel contempo un’adeguata rappresentanza delle autorità giudiziarie dell’UE e degli Stati membri, nonché dei principali cointeressati. Per assicurare la gestione operativa sostenibile e a lungo termine del sistema e-Codex, la proposta punta a una soluzione di governance stabile per il sistema, con un processo decisionale trasparente che garantisca il coinvolgimento degli Stati membri e degli altri cointeressati in causa. Di seguito, una sintesi del contenuto della proposta di regolamento, approvata dal Parlamento UE.

Cosa prevede la proposta

La proposta prevede che il regolamento si applica alla trasmissione elettronica di informazioni nell’àmbito di procedimenti civili e penali transfrontalieri mediante il sistema e-CODEX, in conformità agli atti giuridici adottati nel settore della cooperazione giudiziaria (art. 2).

La proposta prevede che il regolamento contiene una serie di definizioni, fra cui la definizione del sistema e-Codex (art. 3) e ne stabilisce la composizione (art. 5), che consiste in un software per punti di accesso (compresi un gateway e un connettore). Inoltre, il sistema e-Codex è composto da norme procedurali digitali che rendono possibile l’interconnessione tra i punti di accesso.

eu-Lisa

La proposta prevede che il regolamento conferisce alla Commissione il mandato di adottare, entro il 31 dicembre 2022, atti di esecuzione che definiscano i requisiti del livello dei servizi per le attività svolte da eu-LISA (art. 6). Incarica, inoltre, la Commissione di definire, mediante atti di esecuzione, le specifiche e le norme tecniche minime, anche in materia di sicurezza, alla base del software incluso nel sistema e-Codex; i requisiti del livello dei servizi e le altre specifiche tecniche necessarie per le attività che devono essere svolte eu-LISA in conformità all’articolo 6; nonché i termini del passaggio di consegne. In aggiunta, la Commissione può anche adottare atti di esecuzione sulle modalità tecniche per l’utilizzo del sistema e-Codex nelle diverse procedure transfrontaliere civili e penali. Alla Commissione è altresì affidata la responsabilità di tenere un elenco dei punti di accesso e-Codex autorizzati gestiti da istituzioni, organi o agenzie dell’UE, di notificare a eu-LISA eventuali modifiche di tale elenco e di designare corrispondenti autorizzati a ricevere assistenza per le modalità di utilizzo del sistema e-Codex.

La proposta prevede che il regolamento stabilisce le responsabilità di eu-LISA per la gestione operativa del sistema e-Codex (art. 7). Attribuisce a eu-LISA alcuni compiti aggiuntivi per quanto riguarda il sistema e-Codex e il corrispondente lavoro tecnico in relazione alle componenti di cui eu-LISA è responsabile. La proposta prevede che il regolamento attribuisce agli Stati membri la responsabilità di tenere un elenco dei punti di accesso e-Codex autorizzati operativi sul loro territorio (art. 8); di comunicare eventuali modifiche di tale elenco a eu-LISA e di designare i corrispondenti autorizzati a ricevere assistenza sulle modalità di utilizzo del sistema e-Codex.

La proposta prevede che il regolamento definisce le responsabilità degli enti che gestiscono punti di accesso e-Codex autorizzati, tra cui la responsabilità della sicurezza della configurazione e del funzionamento del punto di accesso, nonché di eventuali danni al medesimo, e di garantire la sicurezza dei dati trasmessi attraverso di esso (art. 9). Gli stessi enti saranno responsabili della raccolta delle informazioni statistiche relative al funzionamento dei punti di accesso.

La governance

La governance del sistema e-Codex verrà affidata all’Agenzia dell’Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA) La sostenibilità a lungo termine, il maggiore utilizzo e la gestione operativa di e-CODEX costituiscono una priorità per l’Unione. Il consorzio di Stati membri e altre organizzazioni che attualmente assicura lo sviluppo informatico e la manutenzione del software e-Codex non si occuperanno della gestione operativa a lungo termine del sistema.

La soluzione migliore per garantire un futuro stabile a e-Codex consiste nel trasferirlo all’Agenzia dell’Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA) e di affidare a quest’ultima la gestione operativa del sistema. Perciò, dalla fine del 2023, l’amministrazione di e-Codex viene affidata all’agenzia eu-LISA (Agency for Large Scale IT System), che ha sede a Tallin (Estonia).

Una governance stabile del sistema e-Codex consentirà di farne il sistema predefinito per lo scambio di messaggi elettronici nell’ambito della cooperazione giudiziaria a livello dell’UE. Il calendario per la ripresa del sistema e-Codex da parte di eu-LISA è un elemento centrale della proposta per garantire un’efficace gestione permanente di e-Codex. Quale agenzia responsabile della gestione operativa del sistema e-Codex, eu-LISA deve fornire il personale e l’ambiente tecnico necessari per svolgere tali compiti. Entro il 31 dicembre 2022, l’ente che gestisce il sistema dovrebbe presentare a eu-LISA un documento di passaggio di consegne in cui sono specificate le modalità del trasferimento del sistema e-Codex.

Durante il periodo transitorio precedente il trasferimento del sistema e-Codex a eu-LISA, dovrebbe svolgersi una procedura di trasferimento tra l’ente che gestisce il sistema (un consorzio di Stati membri e organizzazioni di professionisti legali finanziato dall’UE) ed eu-LISA. Si tratterà di trasferire una versione salda del sistema e-Codex, compresi know-how, software, documentazione e modelli digitali pertinenti. Il software da trasferire comprende il connettore Domibus e il software di supporto, mentre il software del gateway Domibus, anch’esso parte di e-Codex, continuerà a essere gestito dalla Commissione. L’ente che gestisce il sistema resterà responsabile della gestione del sistema e-Codex, effettuando solo interventi di manutenzione correttiva.

Dopo il passaggio di consegne, eu-LISA dovrà, sulla base dei requisiti tecnici e sul livello dei servizi stabiliti negli atti esecutivi, assicurare che il software esistente rimanga operativo in un ambiente tecnico in evoluzione e sia adeguato alla evoluzione delle esigenze degli utenti. Eu-LISA dovrà inoltre mantenere o aggiornare i modelli digitali per le diverse procedure per le quali e-Codex sarà utilizzato per rispondere a modifiche giuridiche o organizzative e crearne di nuovi per gli strumenti che rientrano nell’ambito di applicazione del regolamento in cui è introdotto e-Codex.

Le basi giuridiche

Assicurare un accesso effettivo dei cittadini e delle imprese alla giustizia e facilitare la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri sono tra i principali obiettivi dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’UE sancito dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (“TFUE”). Lo sviluppo di una apposita rete per assicurare che il sistema giudiziario possa efficientemente cooperare in modalità digitale rientra fra gli obiettivi più importanti dello spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia previsto alla Parte III, Titolo V TFUE.

L’accesso alla giustizia e la semplificazione della cooperazione tra gli Stati membri sono tra gli obiettivi principali dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’UE sancito dal TFUE, come previsto dalle seguenti norme:

  1. l’art. 81 TFUE in materia di cooperazione giudiziaria in materia civile;
  2. l’art. 82 TFUE in materia di cooperazione giudiziaria penale;
  3. l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea garantisce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale.

Disporre di sistemi giudiziari efficaci è, inoltre, fondamentale per il funzionamento del mercato interno e un prerequisito per la crescita economica (cfr. la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europea e al Comitato delle Regioni, Digitalizzazione della giustizia nell’Unione europea. Un pacchetto di opportunità).

Negli ultimi dieci anni l’Unione ha compiuto notevoli sforzi per coordinare e armonizzare i procedimenti giudiziari transfrontalieri nell’ottica di una cooperazione giudiziaria rafforzata in materia civile e penale. In tale contesto, gli sviluppi in materia di giustizia digitale sono determinanti per il successo dei procedimenti giudiziari transfrontalieri, il cui obiettivo è migliorare il funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri e contribuire a semplificare le procedure, ridurre i costi e migliorare l’accessibilità.

Principio di non discriminazione e tutela dei diritti fondamentali

L’art. 4 della proposta di regolamento sancisce il principio di non discriminazione e di rispetto dei diritti fondamentali. Il già menzionato art. 4 prevede che i diritti fondamentali e le libertà di tutte le persone interessate dall’interscambio elettronico di dati attraverso il sistema e-Codex − in particolare il diritto a un accesso effettivo alla giustizia, il diritto al giusto processo, il principio di non discriminazione, il diritto alla protezione dei dati personali e il diritto alla privacy − devono essere completamente rispettati in conformità con il diritto UE. Il sistema e-Codex agevola l’esercizio del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, in linea con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali (Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale), in quanto la comunicazione elettronica e la trasmissione di documenti facilitano e velocizzano il procedimento giudiziario.

Sistema e-Codex e data protection

Poiché il sistema e-Codex è un sistema decentralizzato, l’entità incaricata della gestione operativa delle componenti del sistema non procederà all’archiviazione o al trattamento dei dati oltre a quanto necessario per mantenere i contatti con le entità che gestiscono i punti di accesso a e-Codex. Tali soggetti hanno la responsabilità di istituire e gestire le diverse reti e-Codex e saranno pertanto gli unici responsabili dei dati personali trasmessi attraverso i rispettivi punti di accesso. A seconda che un punto di accesso sia gestito da un’istituzione, un organo o un’agenzia dell’UE o a livello nazionale, e a seconda delle autorità nazionali che trattano dati personali e a quali fini, si applicheranno il Regolamento (UE) n. 2018/1725 o il GDPR o la direttiva 2016/680/UE.

Sistema e-Codex e indipendenza della magistratura

Una delle priorità del Parlamento UE durante le negoziazioni è stata la introduzione di una previsione espressa a salvaguardia della indipendenza della magistratura nella governance del sistema. L’art. 14 della proposta di regolamento prevede esplicitamente che, nell’adempimento delle funzioni previste dal regolamento, tutti gli enti devono rispettare il principio della indipendenza della magistratura, con riferimento al principio della separazione dei poteri.

Il sistema e-Codex deve essere gestito in modo da non mettere in discussione l’indipendenza delle autorità giudiziarie nazionali. Tale obiettivo può essere conseguito fornendo un modello di governance che garantisca che le autorità giudiziarie degli Stati membri siano adeguatamente rappresentate e che all’ente che gestisce il sistema sia assegnato un bilancio separato.

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Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
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Ecosistema territoriale sostenibile: l’Emilia Romagna tra FESR e PNRR
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Innovazione, il Mise “centra” gli obiettivi Pnrr: attivati 17,5 miliardi
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PNRR: raggiunti gli obiettivi per il primo semestre 2022. Il punto e qualche riflessione
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PNRR: dal dialogo tra PA e società civile passa il corretto monitoraggio dei risultati, tra collaborazione e identità dei luoghi
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Formazione 4.0: cos’è e come funziona il credito d’imposta
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Water management in Italia: verso una transizione “smart” e “circular” 
LE RISORSE
Transizione digitale, Simest apre i fondi Pnrr alle medie imprese
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Turismo, cultura e digital: come spendere bene le risorse del PNRR
Analisi
Smart City: quale contributo alla transizione ecologica
Decarbonizzazione
Idrogeno verde, 450 milioni € di investimenti PNRR, Cingolani firma
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PNRR, imprese in ritardo: ecco come le Camere di commercio possono aiutare
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Industria 4.0: solo un’impresa su tre pronta a salire sul treno Pnrr

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