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Direttore responsabile Alessandro Longo

Codice appalti

Basta gare a massimo ribasso, l’accordo pubblico-privato per gli acquisti PA

di Paola Conio, Senior Partner Studio Legale Leone

07 Dic 2016

7 dicembre 2016

Nel nuovo contesto normativo, alle stazioni appaltanti – anche attraverso i meccanismi di aggregazione e qualificazione che dovrebbero tendere virtuosamente verso questo obiettivo – è richiesta la capacità padroneggiare i processi di identificazione dei propri fabbisogni, progettazione e gestione degli approvvigionamenti

Il nuovo codice dei contratti pubblici, così come le nuove direttive europee, spingono fortemente verso un’evoluzione in termini qualitativi della domanda e dell’offerta, mostrando di ritenere necessario un cambio netto strategia.

Per troppo tempo si è perseguito l’obiettivo di efficientamento (illusorio) della spesa pubblica puntando solo sul “pagare meno” le prestazioni, piuttosto che sul “comprare meglio”, ovvero:

·         comprare soltanto quello che realmente serve,

·         con il più elevato livello possibile di qualità

·         garantendo un monitoraggio stringente dell’esatta corrispondenza tra prestazione voluta dalla p.a./prestazione promessa dall’operatore economico/prestazione effettivamente resa.

Il tema può sembrare ovvio e banale, ma in effetti non lo è. 

In particolare nel settore dei servizi, la mancanza di una cultura della progettazione (prima ancora che la mancanza di norme adeguate), anche condivisa tra pubblico e privato, ha spesso compromesso l’efficienza dei processi di approvvigionamento.

L’evoluzione prospettata dalla riforma, quindi, è destinata a fallire se gli attori chiave, lato domanda e lato offerta, non asseconderanno il cambiamento modificando le proprie logiche e rafforzando le proprie competenze.

Il ruolo dell’operatore economico nel quadro tradizionale dei contratti pubblici è stato quello di rispondere ad una richiesta sostanzialmente rigida, ma spesso molto poco efficacemente definita (in particolare nel settore dei servizi) della p.a. La vaghezza delle prescrizioni dei documenti di gara e l’assenza di controlli adeguati in sede esecutiva hanno frequentemente determinato, anche nel caso di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, una non esatta rispondenza di quanto richiesto dalla pubblica amministrazione al reale fabbisogno e di quanto promesso dall’operatore ai fini dell’aggiudicazione alle prestazioni effettivamente eseguite.

L’art. 23 del Codice Contratti, al comma 15, definisce i contenuti del “progetto dei servizi” che dovrebbe avere un ruolo assolutamente centrale nelle procedure di affidamento e che si compone di una serie di elaborati:

·         La relazione tecnico – illustrativa del contesto in cui è inserito il servizio.

·         Le indicazioni e disposizioni per la stesura dei documenti inerenti alla sicurezza

·         Il calcolo degli importi per l’acquisizione dei servizi, con indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.

·         Il prospetto economico degli oneri complessivi necessari per l’acquisizione dei servizi

·         il capitolato speciale descrittivo e prestazionale, comprendente le specifiche tecniche, l’indicazione dei requisiti minimi che le offerte devono comunque garantire e degli aspetti che possono essere oggetto di variante migliorativa e, conseguentemente, i criteri premiali da applicare alla valutazione delle offerte in sede di gara.

·         l’indicazione di altre circostanze che potrebbero determinare la modifica delle condizioni negoziali durante il periodo di validità, fermo restando il divieto di modifica sostanziale.

·         per i servizi di gestione dei patrimoni immobiliari (inclusi manutenzione e della sostenibilità energetica) il riferimento alle pertinenti norme tecniche.

Nel nuovo contesto, quindi, alle stazioni appaltanti – anche attraverso i meccanismi di aggregazione e qualificazione che dovrebbero tendere virtuosamente verso questo obiettivo – è richiesta la capacità padroneggiare i processi di identificazione dei propri fabbisogni, progettazione e gestione degli approvvigionamenti.

In particolare il momento della progettazione risulta cruciale per l’efficienza degli approvvigionamenti, considerando, tra l’altro, che anche l’identificazione dei criteri di valutazione delle offerte deve essere elaborata a partire dal momento progettuale, così come nella fase di progettazione devono essere identificati i requisiti minimi delle prestazioni da affidare, gli elementi oggetto di varianti migliorative e le formule per la valutazione delle varianti.

Poiché non sarà sempre facile per le stazioni appaltanti – soprattutto nel caso di servizi tecnologicamente avanzati o di carattere innovativo – definire il progetto a base di gara e trovare l’equilibrio ottimale tra adeguata descrizione delle prestazioni richieste e spazi di miglioramento e innovazione lasciati all’iniziativa privata, le stazioni appaltanti dovrebbero essere incoraggiate all’utilizzo di  strumenti (quali le consultazioni preliminari di mercato e/o le nuove procedure di tipo “interattivo”) che consentano di sfruttare sinergicamente le competenze degli operatori economici per la definizione condivisa delle specifiche tecniche e del progetto.

Anche gli operatori economici, quindi, sono richiesti importanti cambiamenti.

Il passaggio da un sistema prevalentemente incentrato sul l’aggiudicazione al prezzo più basso ad uno basato sull’offerta economicamente più vantaggiosa inclusiva del miglior rapporto qualità/prezzo o su un approccio costo/efficacia, unitamente all’auspicato incremento della qualificazione delle stazioni appaltanti e alla definizione di progetti più completi ed efficaci dovrebbe determinare la valorizzazione della competitività delle imprese, intesa come capacità di proporre l’offerta che maggiormente risponde alle esigenze della p.a. al prezzo più conveniente in relazione alla più elevata qualità offerta.

Ma anche la capacità di innovazione (non solo tecnologica, ma anche organizzativa e di processo) e quella di sviluppare logiche di partnership “sana” con la PA saranno fattori chiave di successo, così come l’attenzione alla fase esecutiva del contratto che, anche in considerazione del futuro sistema di rating di impresa, è destinata ad assumere una maggiore rilevanza.

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