Ecco il mega piano Usa sulle reti veloci, alla grande sfida con la Cina - Agenda Digitale

America Jobs Plan

Ecco il mega piano Usa sulle reti veloci, alla grande sfida con la Cina

Con un piano 100 miliardi di dollari, Biden prevede di estendere la copertura broadband a tutti gli americani per agevolare telemedicina, formazione a distanza, telelavoro. Ma le Big Tech non vengono incluse non nel recupero dei costi della rete, anche se hanno tutto da guadagnare dalle reti ad alta velocità

11 Mag 2021
Mario Dal Co

Economista e manager, già direttore dell’Agenzia per l’innovazione

L’executive order di Biden e le regole europee per il digitale

L’America Jobs Plan del presidente Biden lascia trasparire la preoccupazione che gli Stati Uniti debbano per la prima volta inseguire l’efficacia innovativa della Cina e non più proporsi come il paese che segna la via dello sviluppo globale.

Il Presidente ha abbracciato il modello cinese di stimolo alla crescita?

È una domanda provocatoria, nel momento in cui i rapporti tra le superpotenze sono più che mai tesi e la competizione tecnologica ed economica più che mai accesa.

Esaminiamo il Piano, le cui intenzioni inclusive sono certo apprezzabili, ma che non poche discussioni ha suscitato anche per il fatto che il documento sembra ignorare la realtà della fornitura di banda larga su rete fissa nell’America rurale, e – soprattutto – ancora una volta sembra favorire le big tech, in particolare aziende come Netflix, YouTube, Amazon Prime, Disney + / Hulu e Microsoft Xbox, le cosiddette “big streamer”.

Il vantaggio della Cina

La Cina negli ultimi 20 anni ha puntato sugli investimenti in infrastrutture per modernizzare il paese, per fare crescere la competitività della sua economia, per creare sviluppo e posti di lavoro. Lo ha fatto senza badare a spese a senza porre limiti alla creazione di debito sia a livello centrale sia a livello locale. Inoltre, la capacità di intervento del settore pubblico è elevata, sia in termini di quantità sia di rapidità. Gli interventi per contrastare l’impatto della pandemia hanno accelerato questa tendenza e la Cina ha raggiunto il livello di 7.200 miliardi di dollari di debito, pari al 270% del prodotto interno lordo, con una crescita del 10% rispetto al 2019. Un livello non privo di rischi, soprattutto se il tasso di crescita dovesse flettere sensibilmente. Così, mentre gli Stati Uniti investivano in infrastrutture il 2% del prodotto interno lordo dal 2010 in avanti, la Cina ha speso l’8% (Council for Foreign Relations).

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Il modello top-down o, per dirla in altre parole, l’autoritarismo del governo cinese non è percorribile e per questo l’impatto sulla crescita dello stimolo della spesa pubblica nei paesi occidentali e negli Stati Uniti in particolare, risulta inferiore a quello cinese. Anche il ricorso al debito è più difficile nei paesi occidentali e i controlli sulle decisioni e sugli acquisti e trasferimenti pubblici sono stringenti e penalizzanti, tanto da provocare l’allungamento dei tempi di realizzazione previsti. Questi vantaggi istituzionali del controllo centrale delle autorità di Pechino si sono manifestati in modo clamoroso con l’esplosione della pandemia: l’oscillazione tra difesa della salute e difesa dell’economia, caratteristica della gestione occidentale della pandemia, in Cina e in generale in Asia Orientale non si è posta. L’autorità ha deciso che i comportamenti dei cittadini dovevano essere coerenti con un grado di limitazioni della privacy che consentisse l’uso efficace delle tecnologie di controllo e monitoraggio attraverso la rete per mantenere un basso rischio per la salute e un basso impatto negativo sull’attività economica.

L’assetto regolatorio dei paesi est-asiatici, da Taiwan a Singapore, da Hong Kong alla Corea, dal Giappone alla Cina, pur nella differenza sostanziale dei regimi politico-istituzionali ha introdotto gli strumenti necessari a contenere la diffusione della pandemia. E non ha risparmiato sul ricorso alle nuove tecnologie di sorveglianza e controllo.

La risposta alla prossima pandemia verrà, di questo dobbiamo essere consapevoli, dalla congiunzione della ricerca biomedica e della certificazione sanitaria occidentale con la capacità di usare le nuove tecnologie di rete dimostrata dall’Estremo Oriente.

La terapia e la prevenzione clinica sviluppate dal lato Ovest del mondo e la pianificazione del controllo della diffusione, l’organizzazione sociale del contrasto alla diffusione dell’epidemia sviluppate dal lato Est.

Nell’ambito dei piani di rilancio dei diversi Paesi, dall’Italia agli Stati Uniti di cui ci occupiamo in questa nota, c’è attenzione al potenziamento della ricerca biomedica, ossia al lato Ovest, come lo abbiamo chiamato, ma poca attenzione allo sviluppo degli strumenti di controllo della diffusione, il lato Est, che pure meriterebbe una ricerca mirata a rendere compatibili gli obiettivi di salvaguardia della salute e di protezione della privacy e delle libertà individuali.

C’è molto hardware, in particolare nel Piano americano, e poco software, delegato inevitabilmente a Big Tech. Anche su temi infrastrutturali classici, come il superamento del digital divide, dove pure Big Tech dovrebbe essere chiamata in causa, sembra prevalere un atteggiamento dimesso da parte dell’amministrazione, come cerchiamo di argomentare in questa nota.

American Jobs Plan: sfide e obiettivi degli Usa

Quando negli Stati Uniti e negli altri paesi occidentali si passa dai piani approvati a livello parlamentare agli interventi concreti nelle mani delle amministrazioni competenti per ammodernare strade, ponti aeroporti, porti, ferrovie, reti idriche, reti di telecomunicazioni, le cose si complicano poiché in fase di realizzazione tutto rallenta e, in non pochi casi, si impantana nelle procedure, nelle vertenze, nei conflitti di competenza.

Il piano di investimenti nelle infrastrutture da 2.300 miliardi di dollari del presidente Biden deve superare questi ostacoli e soprattutto il primo: la resistenza repubblicana al Senato, per poter puntare a spendere ogni dollaro stanziato in infrastrutture che dovrebbe produrre un aumento del reddito nazionale di 3 dollari, secondo una valutazione non disinteressata[1]. Dovrà riuscirci perché, come dimostra un altro studio recente, le perdite di produzione e di produttività determinate dalla obsolescenza delle infrastrutture sono allarmanti:

  • 120 miliardi per i ritardi dovuti alla congestione del traffico;
  • 35 miliardi per ritardi o cancellazioni di voli dovute all’arretratezza degli aeroporti[2].

Nel Fact Sheet: The American Jobs Plan, con cui il 31 marzo il Presidente ha presentato il suo piano, si indicano due sfide a cui la mobilitazione nazionale deve rispondere: la crisi del clima e le ambizioni di una Cina autocratica.

Il richiamo storico, all’inizio del capitolo dedicato alla Rivitalizzazione dell’infrastruttura digitale dell’America, è quello dell’elettrificazione rurale del 1936, in pieno New Deal: la larga banda è la nuova elettricità.

Vediamo quali sono gli obiettivi del presidente Biden.

Il primo obiettivo è di raggiungere il 100% delle famiglie e delle imprese con la banda larga creando al contempo posti di lavoro ben pagati e protetti dal diritto di organizzarsi e dalla contrattazione collettiva (un altro richiamo alla strategia politico-sociale del New Deal roosveltiano).

Il secondo obiettivo è di promuovere la competizione e la trasparenza, consentendo alla società municipalizzate e alle cooperative locali di competere ad armi pari con i fornitori privati.

Il terzo obiettivo è di ridurre il costo di accesso al servizio, dato che gli Stati Uniti hanno tra i prezzi più alti nei paesi OCSE e dal momento che “se è necessario nel breve termine sovvenzionare i consumatori per sostenere i costi troppo elevati dei servizi internet, il Presidente non ritiene che questa sia una politica corretta per i consumatori e per i contribuenti nel lungo termine”[3].

Il sogno americano

In questi giorni si discute, a Washington, ma anche negli Stati e nelle comunità locali, sulla strategia di ammodernamento della rete internet, perché, pur essendo in corso da anni una azione di stimolo sugli operatori per coprire le zone a fallimento di mercato, il digital divide non è stato colmato. Occorre superarlo dove ancora persiste, come nelle zone rurali o nelle aree urbane e suburbane svantaggiate, per consentire alla popolazione di usufruire dei servizi di smart working o di teledidattica o di telemedicina che la pandemia ha reso indispensabili strumenti della vita quotidiana, di chi lavora, di chi studia, di chi è costretto a stare segregato.

Vi è quindi la necessità di coprire questo gap, che colpisce prevalentemente famiglie e imprese a basso reddito e comunità di colore; ma, riconosciuta la priorità come è stato fatto sia da democratici sia da repubblicani, la discussione si accende sugli strumenti da mettere in campo per affrontare il problema.

Già nel 2005 il presidente George W. Bush annunciava che “gli Stati Uniti hanno bisogno di un obiettivo nazionale per le tecnologie broadband, per diffonderla in modo universale e renderla accessibile per il 2007”[4].

Risale addirittura a Ronald Reagan l’avvio alla metà degli anni Ottanta del programma Lifeline per portare linee telefoniche (e poi i servizi di connessione mobile e a banda larga) a prezzi agevolati in ogni famiglia. Ma, nonostante 33,5 milioni di americani abbiano diritto di accesso a questi servizi, solo il 20% lo ha ricevuto perché la Federal Communications Commission (FCC) e il Congresso hanno poco alla volta svuotato il suo budget a causa dei rilievi su abusi e frodi da parte dell’ufficio di controllo del governo (GAO) nel 2017[5]. Il GAO insisteva sul mancato coordinamento tra i due enti preposti all’erogazione e al controllo, l’Universal Service Administrative Company (USAC è la società senza fini di lucro che tra i suoi compiti ha l’amministrazione del programma Lifeline) e la FCC, presso la quale le segnalazioni di violazioni e abusi effettuate dall’USAC finivano nelle pratiche inevase invece che attivare il meccanismo sanzionatorio ed il risarcimento degli utenti frodati.

Non a caso la FCC è accusata di disporre di mappe e dati sulla copertura delle aree rurali non significativi e non aggiornati alla realtà dei fatti, lontana dagli ottimistici numeri teorici esposti dalla Commissione[6].

Così, ancor oggi, mentre nelle aree urbane il 97% dei cittadini ha accesso a servizi ad alta velocità, nelle aree rurali la percentuale scende al 65% e in quelle tribali al 60%.

In altri termini, circa 30 milioni di americani non possono beneficiare di servizi ad alta velocità[7]. Tra le famiglie con meno di 30.000 dollari l’anno, il 46% non ha un computer, il 29% non ha lo smartphone, il 44% non ha la banda larga il 26% dipende completamente dallo smartphone per le connessioni di ricerca di lavoro, di ricerca di informazioni dalle agenzie pubbliche, di connessione per l’educazione, di contatto per inviare richieste e documentazione.

Figura: disponibilità di connessione fissa a larga banda (25Mbps download e 3 Mbps upload) nelle aree rurali e urbane. Stati Uniti 2012-2018 (FCC)

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Tra i teenager, 10 milioni sono del tutto privi di accesso a internet, ovvero un quinto di quelli che sono rimasti a casa a causa della pandemia. D’altra parte, possono famiglie a basso reddito sostenere una spesa mensile compresa tra 50 e 100 dollari al mese?

È da quasi mezzo secolo, ben prima della diffusione di internet, che il sogno americano di portare le opportunità di comunicazione all’interno del paese, produce programmi di intervento pubblico i cui effetti sono giudicati inadeguati.

Il timore che anche il nuovo piano possa risultare in parte uno spreco di risorse pubbliche è legittimo.

Il Rural Digital Opportunity Fund

La Federal Communications Commission (FCC) ha predisposto, per affrontare l’impatto della pandemia, un programma di aiuti alle famiglie bisognose, per garantire sconti sui servizi a banda larga con l’Emergency Broadband Benefit Program dotato di un fondo di 3,2 miliardi di dollari. Aveva lanciato il Rural Digital Opportunity Fund che offrirà in dieci anni oltre 20 miliardi di dollari per estendere la banda larga nelle aree rurali di 49 stati con un meccanismo di gara che premia gli operatori che chiedono minore sovvenzione. Essi saranno aggiudicatari del servizio alle tariffe e con i sussidi concordati e dovranno offrire connessioni a banda larga nelle aree che oggi non sono servite da altri operatori. Si tratta del maggiore impegno della Commissione per ridurre il digital divide nelle zone rurali, ma non dobbiamo scordare che esso viene come ultimo di una serie di interventi che, tra il 2009 e il 2017 hanno superato, a livello federale, i 47 miliardi di dollari[8].

Il nuovo programma di Biden si aggiunge a questi fondi già stanziati dalla precedente amministrazione e alle altre iniziative, come Lifeline, che ormai segnavano il passo.

Lo stallo e l’inefficacia delle misure di incentivo esistenti non è solo questione di cattiva amministrazione. Il problema fondamentale è un altro: col tempo matura una vera e propria obsolescenza dei modelli di riferimento tecnologico sulla cui base gli strumenti stessi erano nati. Si ratta della questione cruciale di agni intervento statale che operi sulla frontiera tecnologica, e non solo negli Stati Uniti. Gli strumenti normativi nascono in un contesto storico dove sembra necessario che una certa tecnologia debba essere diffusa il più rapidamente possibile. Per quanto ci si sforzi di definire un sistema di incentivi neutrale, esso di fatto risulta disegnato su una determinata tecnologia, se non altro perché gli incentivi che vengono previsti sono disegnati in base al rapporto costo-opportunità che le aziende e il legislatore hanno calcolato avendo a riferimento quella tecnologia. Ma innovare significa anche – in generale e soprattutto nel digitale – ridurre i prezzi a parità di prestazioni e quindi alterare in continuazione le convenienze di mercato e quindi deteriorare l’efficacia teorica originaria degli incentivi. Alla lunga i programmi di sussidio pubblici volti a favorire l’innovazione sortiscono un effetto di freno: il loro disegno dovrebbe tenerne conto. Quanto più gli interventi sono stabiliti a lungo termine, tanto più essi sortiranno, inevitabilmente, l’effetto di rallentare il progresso tecnico.

Condivisione degli obiettivi e contrasti sugli strumenti

Il Piano del presidente Biden vede il massimo consenso sugli obiettivi e il massimo dissenso sugli strumenti. Questi ultimi hanno sollevato critiche non solo da parte dei repubblicani, che temono l’innalzamento delle imposte sulle società, annunciato dall’amministrazione per finanziare America Jobs Plan, ma anche di diversi settori.

Particolarmente critiche sono le aziende delle connessioni via cavo, una realtà che in Europa ed in particolare in Italia praticamente non esiste, e che fornisce le connessioni alle televisioni via cavo, utilizzate negli Stati Uniti anche per internet. Le prestazioni sono inferiori a quelle della fibra, ma si tratta di una infrastruttura molto diffusa che rappresenta una soluzione più economica per raggiungere clienti, soprattutto famiglie, con esigenze prestazionali non particolarmente elevate. Si tratta di una delle più significative differenze tra la rete internet degli Stati Uniti rispetto all’Europa e soprattutto all’Asia, anche perché introduce una concorrenza tecnologica nella fascia di mercato a prestazioni intermedie, e probabilmente costituisce un freno alla diffusione della fibra e quindi dell’ultra-broad band.

Ma il programma del presidente parla di tecnologie “del futuro”, espressione che tutti gli analisti e i lobbisti hanno interpretato come una dichiarazione a favore della fibra.

Analoga posizione critica è stata presa dall’associazione delle aziende di telecomunicazioni, preoccupate dall’intento dichiarato nel Piano di “rendere la banda larga più accessibile riducendone i prezzi” un intendimento che, a giudizio degli operatori, costituisce una minaccia diretta alla remunerazione dei loro investimenti[9].

Così, mentre i programmi di incentivazione delle connessioni per le aree rurali sfruttano spesso tecnologie non basate sulla fibra o sul cavo, come le FWA (Fixed Wireless Access) basate su portanti radio per la distribuzione del segnale broadband in aree a bassa densità abitativa, l’attenzione del piano presidenziale è su altri aspetti: incentivare le famiglie e le imprese marginali con la diffusione della rete a larga banda laddove c’è fallimento di mercato e ammodernare l’infrastruttura generale della rete internet, promuovendo la fibra.

Tra gli strumenti che suscitano più controversie occorre richiamare quello finanziario, ossia la proposta di innalzare il livello di tassazione delle imprese, in particolare delle multinazionali che, nell’ambito delle strategie di elusione fiscale, attribuiscono i maggiori utili alle società collegate che operano in paesi con trattamento fiscale di favore.

Qui, per Biden, si apriranno tre fronti.

Il primo è quello dei repubblicani che si oppongono a finanziare la spesa pubblica aggiuntiva con nuove tasse, in particolare sulle imprese.

Il secondo è quello internazionale, dove si sta definendo, a livello OCSE, un quadro nuovo della tassazione delle imprese multinazionali. Il tavolo OCSE, sostanzialmente congelato da Trump, è di portata strategica, poiché la sua conclusione con un accordo internazionale, non è lontana e porterebbe ad un risultato di assoluto rilievo per lo sviluppo del settore digitale: ossia sgombrare il tavolo dalle controproducenti e contraddittorie versioni nazionali delle digital tax che diversi paesi hanno introdotto sull’onda di disinformate mozioni demagogiche e di dannose pulsioni autarchico-populiste dirette contro lo strapotere di Big Tech.

Se Biden dovesse procedere con la tassazione ad un livello minimo dei profitti effettuati all’estero, al di fuori del nuovo quadro che l’OCSE si sta impegnando a creare, vi sarebbe il rischio di far fallire questo decisivo tavolo di concertazione internazionale e di far ripartire la competizione distruttiva tra i governi promotori delle digital tax.

Il terzo fronte, connesso a quello testè discusso, è il ruolo di Big Tech nei progetti di sviluppo della banda larga e ultralarga, un tema ineludibile ma che il Jobs Plan americano non contempla.

Big Tech nell’ombra

La tassazione più pesante prevista da Biden potrebbe colpire Big Tech, ma solo in modo indiretto, non in quanto aziende digitali, ma in quanto aziende multinazionali, riducendo l’elusione fiscale che esse realizzano spostando gli utili nei paesi ad aliquote agevolate. Dicevamo che questa scelta potrebbe significare che invece di chiudere l’accordo in sede OCSE, gli Stati Uniti, spinti dalle proprie pulsioni demagogiche, potrebbero procedere al di fuori di quel quadro con il risultato di far ripartire la gara alle digital tax autarchiche. Ciò sposterebbe in America il grosso della base imponibile che oggi elude l’imposta societaria, lasciando le briciole a disposizione del tavolo OCSE o, nella peggiore delle ipotesi, alle digital tax autarchiche: un gioco comunque a somma negativa.

Le Big Tech, al di là di questo rischio indiretto, cercano di non rimanere invischiate nella discussione sulla larga banda, che pur appoggiano. Fino a ora, anzi, non ci sono marcate le prese di posizione di Google, Apple, Amazon etc. Per loro la larga banda è un must, il cui costo vorrebbero a carico del pubblico e dei gestori di rete. Non hanno ragione alcuna a chiamarsi fuori, ma hanno ottimi motivi per farlo, se nessuno le disturba.

Il programma di Biden (o qualunque programma pubblico di sussidio alla larga banda, diretto o tramite sovvenzioni) intende agevolare gli investimenti per portare la telemedicina nelle case, la formazione a distanza per gli studenti, il telelavoro nelle famiglie meno abbienti.

Ma non sarà questo l’unico esito del programma e neppure il più importante: la spesa pubblica è giustificata dal raggiungimento di obiettivi che rappresentano beni collettivi, ma l’esito prevalente che il potenziamento della rete porterà saranno maggiori profitti a Netflix, Apple, Google, Microsoft, Facebook etc.

Una recente ricerca non lascia spazio a dubbi. Essa prende in considerazione proprio la popolazione destinataria del programma di Biden: famiglie di colore o ispaniche con basso reddito, servite da quattro compagnie, ciascuna con circa 20.000 clienti nelle aree rurali. La ricerca dimostra che il 75% del traffico sulla rete broadband offerta da questi operatori è utilizzata per scaricare film da 5 aziende: Netflix, Youtube, Amazon Prime, Disney+/Hulu e Microsoft Xbox, i “big streamers”[10]. “La ricerca conferma dati già esposti da CISCO, Sanvine e da altri ricercatori, che dimostrano come il 90% dei costi operativi delle nuove reti sia associato con il traffico di intrattenimento legato allo streaming. Il resto di internet, inclusi sanità, lavoro, educazione, e-commerce, e governo pesano solo il 25% sulla capacità della rete e rappresentano solo il 10% dei costi”[11].

Per ogni dollaro guadagnato dai big streamers, la rete deve sostenere circa mezzo dollaro di costo, e dal momento che 2/3 degli utenti accede ai servizi dei big streamers, vuol dire che il restante terzo degli utenti di internet stanno sovvenzionando i big streamers. Se i costi di rete determinati dallo streaming fossero caricati solo sugli utenti effettivi del servizio di streaming, il loro canone internet salirebbe del 50%. Quindi, essi sono sovvenzionati e parte della sovvenzione viene traslata a favore dei big streamers sotto forma di profitti aggiuntivi pagati dai contribuenti.

Questo accadrà con il Piano Biden, se i big streamers non saranno costretti a partecipare agli investimenti per lo sviluppo della rete che veicola prevalentemente servizi privati e solo in misura minore servizi pubblici.

Note

  1. ) Jeffrey Werling, Ronald Hurst, National Association of Manufacturers, Catching up. Greater Focus Needed to Achieve a more Competitive Infrastructure, September 2014.
  2. ) Business Roundtable, Road to Growth: The Case for Investing in America’s Transportation Infrastructure, September 2015.
  3. ) The White House, Fact Sheet: The American Jobs Plan, Washington, March 31 2021.
  4. ) Jon Swartz, Biden’s infrastructure plan seeks to solve longstanding problem with the internet, but will face familiar opposition, Marketwatch, April 9, 2021. https://www.marketwatch.com/story/bidens-infrastructure-plan-seeks-to-solve-longstanding-problem-with-the-internet-but-will-face-familiar-opposition-11617991705.
  5. ) United States Government Accountability Office, Report to Congressional Requesters, Telecommunications. Additional Action Needed to Address Significant Risks in FCC’s Lifelin Program, May 2917. GAO, Il programma è stato oggetto di critiche per sprechi ed abusi denunciati dal GAO (2017). La valutazione è di Mattew Johnson, CEO di TruConnect, una delle aziende che forniscono connessioni wireless in 30 Stati con tecnologie sostenibili e flessibili alle comunità svantaggiate. ma rimane -a giudizio di Johnson- un ostracismo contro Lifeline da parte delle Big Tech, non interessate all’estensione dei servizi internet di base. https://broadbandbreakfast.com/2021/03/matthew-johnson-digital-divide-solution-is-right-here-with-lifeline-why-is-no-one-paying-attention/
  6. ) Todd Shields, Rebecca Kern, Broadband’s Have-Nots Test Biden Plan for Rural Internet Rollout, Bloomberg, 1 April 2021.
  7. ) FCC, 2020 Broadband Deployment Report, April 20 2020.
  8. ) GAO, Broadband, Observations on Past and Ongoing Efforts to Expand Access and Improve Mapping Data, June 2020.
  9. ) Marguerite Reardon, Biden S100 billion broadband plan is already getting pushback, Cnet, April 9 2021. https://www.cnet.com/home/internet/bidens-100-billion-broadband-plan-is-already-getting-pushback/
  10. ) Roslyn Layton, Petrus H. Potgieter, Rural Broadband and Unrecovered Cost of Steaming Video Entertainment, accettato da IT Goteborg, June 2021, disponibile su: https//ssm.com/abstract=3820644
  11. ) Roslyn Layton, Biden’s $100B Broadband Plan Gives Big Tech A Free Ride, Forbes 12/4/2021.
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