e-procurement pubblico

Aste digitali nel PNRR gli appalti: capiamo meglio questo strumento

Nel PNRR si cita la necessità di ricorrere a “sessioni d’asta digitali”, termine non presente nel Codice appalti e che conduce a pensare all’introduzione di un nuovo strumento: sorge il dubbio che il termine sia stato utilizzato in maniera errata dal redattore del Piano. Chiariamo i dubbi

01 Dic 2021
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Come se non bastasse il mare di strumenti di e-procurement fra i quali scegliere, negli ultimi tempi si è fatto un gran parlare di aste digitali. Il tutto ha origine, nientemeno che dal PNRR che, contestualmente alla Riforma abilitante del “Recovery Procurement Platform”, indica la necessità di ricorrere alle “sessioni d’asta digitali” per “l’ottimizzazione dell’incontro tra domanda di PA e offerta di OE con particolare riferimento a micro e PMI”.

L’utilizzo di una terminologia completamente sconosciuta alla vigente normativa sugli appalti che non prevede “aste digitali” aggiunge ulteriore confusione ad un mondo nel quale l’utilizzo dei termini corretti è di rilevante importanza, perché ci si riferisce a istituti giuridici e perché spesso norme di finanza pubblica ne sanciscono l’obbligo e prevedono sanzioni in caso di inottemperanza.

Aste digitali: perché non è un nuovo strumento

Non risulta alcuna tipologia di procedura o strumento chiamato “asta digitale” nel Codice degli Appalti, quindi sorge il dubbio che il termine sia stato utilizzato in maniera errata dal redattore del PNRR nel tentativo maldestro di innovare, ma senza consultarsi coi giuristi.

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Ed è comprensibile, perché almeno per molti tecnici il termine “elettronico” richiama la tecnologia all’avanguardia nel secolo scorso, mentre il termine digitale indica un settore maggiormente evoluto della tecnologia tipico dell’epoca contemporanea. Ma per il Codice degli Appalti il termine “elettronico” è usato come sinonimo di “smaterializzato”. Analoga scelta infelice di considerare più qualificato il digitale a discapito dell’elettronico, che può aver indotto il redattore all’errore, fu commessa venti anni fa quando si chiamò elettronica la firma debole e digitale la firma più forte e affidabile.

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La stessa Consip, che conosce bene la complessa normativa sugli appalti sa che l’asta digitale non esiste e, per non scontentare nessuno né smentire il PNRR, inserisce il nome “asta digitale” nel titolo di un comune Appalto Specifico su SDAPA chiamandolo “ID 2410 – Asta digitale per la fornitura di PC Portatili” e cavalca l’onda dell’asta digitale pubblicizzando un “Appalto specifico per l’affidamento di un’asta digitale per la fornitura di personal computer portatili“ qualificandola come uno strumento innovativo, completamente digitalizzato, per favorire l’incontro di domanda e offerta, alle migliori condizioni di mercato. Nulla di sbagliato, lo strumento innovativo completamente digitalizzato è lo SDAPA con il suo l’Appalto Specifico, non la specifica Asta digitale, e c’era da tanti anni. Nel solo 2020 sono stati aggiudicati 424 Appalti Specifici come questo su SDAPA per un valore di 5,5 Mld di Euro.

L’errore di alcuni commentatori e la realtà delle cose

All’inizio anche noi siamo stati colti da un moto di sorpresa nel leggere il comunicato stampa, pensando alla creazione di un nuovo strumento aggiuntivo a quelli già presenti su Acquistinretepa. Ma come cerchiamo sempre di spiegare in aula a chi segue i nostri corsi, per capire si deve leggere la documentazione che disciplina la procedura, in questo caso la famosa “Asta digitale”. E così, aprendo il Capitolato d’oneri molto ben scritto da Consip, scopriamo che non si tratta d’altro se non di un Appalto specifico indetto all’interno del bando “SDAPA ICT”. Avete capito bene, nessun nuovo strumento né tantomeno innovativo, solo un’altra Gara SDAPA ossia un altro Appalto Specifico (questo è il nome dato alle gare all’interno di SDAPA).

Ma alcuni commentatori si sono lanciati con entusiasmo a parlare, su testate con risonanza nazionale, di un nuovo strumento che si va ad aggiungere a quelli già resi disponibili da Consip come le Convenzioni, gli Accordi Quadro, il MePA, lo SDAPA e le Gare in ASP. Se avessero letto la documentazione della gara avrebbero scoperto che Consip si è limitata a dare il nome “Asta digitale” ad una gara tra le numerose che vengono aggiudicate su SDAPA. Avrebbe potuto chiamarlo “Appalto specifico per la fornitura di personal computer portatili” o anche “la gara del giovedì” ma ha reso contento chi ha scritto quella sezione del PNRR. Noi un po’ meno, ma in fondo ci siamo divertiti.

Gli strumenti di e-procurement Consip

Parlare di strumenti di acquisto e negoziazione Consip richiede sempre grande lucidità e, soprattutto, una solida competenza che agisca da bussola per orientarsi in una mappa oggettivamente articolata di iniziative che la Centrale di committenza principale in Italia ci mette a disposizione. Facciamo un po’ di chiarezza. La storia ha inizio nel 1999, con l’art. 26 della Legge n. 488 che istituì la Convenzione Quadro, classico strumento in grado di aggregare la spesa di più Pubbliche Amministrazioni accomunate dai medesimi fabbisogni. In quei tempi uno stesso Ente aveva più contratti distinti per una medesima merceologia, quindi sarebbe stato già tanto aggregare e fare una gara unica. Ma si fece il doppio salto, arrivando a unificare e centralizzare le gare di più enti in modo da acquistare a condizioni migliori e risparmiare gli oneri delle gare, all’epoca peraltro molto elevati non essendo presente in Italia alcuna forma di e-Procurement nel settore pubblico. Ovviamente, ciò era fattibile solo per forniture e servizi con elevato grado di standardizzazione.

I notevoli benefici apportati dall’utilizzo di questo strumento si sono sin da subito scontrati con la intrinseca rigidità dello stesso, considerata l’impossibilità per gli Enti Contraenti di apportare modifica alcuna ai propri Contratti Esecutivi, stipulati ad immagine e somiglianza del Contratto di Convenzione stipulato da Consip a seguito dell’unica gara centralizzata, progettato sulla base della analisi tecniche e merceologiche condotte da Consip.

Gli accordi quadro

Da allora si è iniziato a lavorare su strumenti in grado di conferire alle Pubbliche Amministrazioni maggiori margini di flessibilità nel personalizzare il proprio contratto, con l’inevitabile conseguenza di aumentarne la responsabilità amministrativa inerente l’individuazione del Fornitore e la negoziazione delle caratteristiche tecnico/economiche dell’appalto. Pochi anni dopo si sono realizzati i primi accordi quadro, una sorta di evoluzione della Convenzione ove una piccola parte delle caratteristiche della fornitura non viene negoziata da Consip ma lasciata nella facoltà della Pubblica Amministrazione che quindi ha la possibilità di piccole personalizzazioni aggiuntive. In sostanza, sono un tentativo di coniugare i benefici dell’aggregazione della domanda con l’esigenza di personalizzare le caratteristiche dei beni e servizi acquistati, spostando il compromesso tra centralizzazione e flessibilità a metà strada tra Consip e le Pubbliche Amministrazioni.

Il MePA

Proseguendo ancora più lontano sulla direzione della flessibilità per gli Enti, Consip è giunta alla creazione del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA) e del Sistema Dinamico di Acquisizione della PA (SDAPA) nei quali, addirittura, ella non bandisce alcuna Gara ma “si limita” ad abilitare i Fornitori, raggruppandoli in determinate categorie merceologiche, fornendo pertanto alle Pubbliche Amministrazioni un elenco di Imprese “idonee” cui rivolgersi per i propri appalti ma demandando loro l’intero onere di negoziazione, stipula del Contratto e relativa comprova dei requisiti del Fornitore Aggiudicatario.

Recentemente infine, considerato anche l’obbligo vigente dall’ottobre del 2018 per le Pubbliche Amministrazioni di utilizzare strumenti telematici per l’espletamento delle proprie gare, Consip ha iniziato a rendere disponibile agli Enti, a titolo gratuito, una piattaforma da utilizzare per realizzare le proprie gare in autonomia, ossia le cosiddette gare in ASP. Tra parentesi, ci permettiamo un plauso, laddove finalmente si offre alle Pubbliche Amministrazioni una soluzione eccellente e standardizzata in un mercato sempre più affollato di Fornitori privati che offrono piattaforme di e-procurement differenti, onerose e talvolta di non semplice utilizzo.

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