L'analisi

Contratti pubblici, la clausola sociale “forte” per la tutela dei lavoratori in Trentino

La Provincia autonoma di Trento ha introdotto una clausola nella normativa locale in tema di appalti pubblici volta a rafforzare le tutele per i lavoratori. La situazione pone le basi per chiedersi se tale scelta possa essere replicabile

27 Nov 2019
Michele Cozzio

Università di Trento

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Dal primo novembre 2019 sono in vigore le modifiche alla legge della Provincia autonoma di Trento in materia di contratti pubblici (l.p. 9 marzo 2016 n. 2) che introducono una tutela rafforzata per i lavoratori, una clausola sociale “forte”, applicabile agli appalti e alle concessioni di servizi ad alta intensità di manodopera. Vediamo di cosa si tratta e se è un modello replicabile.

Le clausole

Ad essere integrato è l’art. 32 (Clausole sociali) della l.p. 2/2016; la parte più innovativa riguarda l’inserimento dei commi da 4-bis a 4-octies, che dispongono una serie di tutele con riferimento alla retribuzione, al calcolo dell’anzianità e del monte ore, verso possibili peggioramenti che potrebbero derivare dall’affidamento ad appaltatori diversi da quelli uscenti a seguito di nuove procedure di aggiudicazione.

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Si cerca, in questo modo, di alzare la soglia di protezione dei lavoratori, fino ad ora riconducibile, per un verso, all’applicazione della clausola cd. di equo trattamento, per la quale l’appaltatore deve garantire minimi di trattamento economico conformi alla disciplina posta dai contratti collettivi di livello nazionale e territoriale. La fonte che rende cogente questa regola è l’art. 30, co. 4, del Codice dei contratti pubblici (Codice appalti – presente anche nel sistema provinciale). Per l’altro verso, le amministrazioni possono applicare la clausola cosiddetta di stabilità occupazionale (o di salvaguardia sociale, di riassorbimento), inserendo nei bandi di gara l’impegno per il nuovo aggiudicatario di assorbire il personale alle dipendenze del precedente (art. 50, Codice dei contratti pubblici). Talvolta, la clausola è oggetto di specifiche previsioni normative (ad esempio negli appalti multiservizi); essa, dunque, assume natura imperativa e le parti non posso derogarvi. In altri casi, in mancanza di previsioni, l’applicazione è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione.

Sul punto, l’orientamento giurisprudenziale prevalente è nel senso di ritenere che questa clausola, che pure funge da strumento per favorire la continuità e la stabilità occupazionale dei lavoratori, “non può essere tale da comprimere le esigenze organizzative dell’impresa subentrante che ritenga di potere ragionevolmente svolgere il servizio utilizzando una minore componente di lavoro […] ottenendo in questo modo economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento”. In tal senso, “l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori nello stesso posto di lavoro e nel contesto dello stesso appalto, deve essere armonizzato e reso compatibile con l’organizzazione di impresa prescelta dall’operatore economico subentrante (Consiglio di Stato, sez. III, 29 gennaio 2019, n. 726; così anche le Linee guida n. 13 dell’ANAC, del 13 febbraio 2019). Le soluzioni descritte, pur costituendo manifestazione di attenzione per la tutela dei lavoratori, non sono risultate alla prova dei fatti sufficientemente decisive per il perseguimento dell’obiettivo. Di qui l’esigenza, raccolta dal legislatore trentino, di intervenire in modo più incisivo, specie nelle ipotesi di subentro di nuovi appaltatori.

Il caso della Provincia autonoma di Trento

Nel contesto delineato, la scelta del legislatore trentino è netta, come emerge anche nella relazione di accompagnamento: “ […] i meccanismi concorrenziali, se lasciati alla libera determinazione delle regole di mercato, portano inevitabilmente alla compressione dei margini economici con la possibile conseguenza di mettere sotto pressione l’organizzazione del lavoro nelle imprese appaltatrici […] Continuità occupazionale e conservazione del trattamento economico goduto presso l’impresa che esce dall’appalto, costituiscono una efficace base di partenza anche per una positiva prosecuzione delle attività e dei servizi appaltati, potendo l’impresa subentrante disporre di maestranze già formate rispetto alle necessità dello specifico appalto”. Inoltre, “Rimane naturalmente garantito all’impresa – prosegue la relazione – l’esercizio del proprio ruolo datoriale e imprenditoriale nell’organizzazione dei fattori produttivi per il più efficace adempimento delle proprie obbligazioni contrattuali nei confronti dell’Ente pubblico committente”.

Queste motivazioni accompagnano le scelte operate con i nuovi commi, in particolare laddove viene specificato che:

  • la clausola sociale, di tipo forte, non si riferisce unicamente al mantenimento del posto di lavoro, ma anche alla conservazione, presso la nuova impresa, del trattamento economico già goduto in forza di una data retribuzione contrattuale, nonché con riguardo all’anzianità e al monte ore di lavoro (facendo riferimento alle condizioni applicate “a una data antecedente la scadenza del precedente contratto di appalto, individuata dagli atti di gara “);
  • la costruzione del capitolato speciale d’appalto, salvo i casi di obiettive necessità di modifica, deve prevedere prestazioni e un importo a base d’asta coerente con la salvaguardia dei livelli occupazionali previsti nel contratto in uscita e delle condizioni economiche godute dal personale impiegato;
  • il capitolato speciale d’appalto deve contenere obbligatoriamente tale la clausola sociale di massima tutela nel caso di appalti ad alta intensità di manodopera;
  • è obbligatorio per l’appaltatore uscente fornire all’amministrazione aggiudicatrice le informazioni, in forma anonima, relative al proprio personale dipendente impiegato nell’esecuzione dell’appalto.

Il testo è stato integrato in fase di votazione con un comma non previsto nel disegno di legge presentato (co. 4-quater dell’art. 32, l.p. 2/2016), che, rende più flessibile, depotenziando, la portata della clausola sociale. Viene consentito, infatti, all’appaltatore di effettuare le assunzioni in misura inferiore rispetto al numero di dipendenti individuato negli atti di gara quando la riduzione sia giustificata (in sede di verifica di congruità dell’offerta) con riguardo ad innovazioni tecnologiche oppure alla disponibilità di personale dipendente dell’offerente da destinare all’esecuzione dell’appalto senza essere distolto da altre attività.

L’iter legislativo

Le novità sono state adottate al termine di un iter legislativo estremamente rapido (il disegno di legge è stato presentato il 30 settembre 2019, approvato il 24 ottobre, la legge è in vigore dal primo di novembre) nel corso del quale non sono mancate prese di posizione critiche da parte sia delle forze politiche, sia delle forze sociali (sindacati e organizzazioni datoriali, per differenti ragioni). Né mancano criticità di natura tecnica, che pure sono state rilevate durante la discussione in Consiglio provinciale. Del resto, il tema è particolarmente complesso, e gli interessi in gioco non sempre di facile bilanciamento: salvaguardia dei lavoratori, libera concorrenza, competitività delle imprese, buon funzionamento della pubblica amministrazione e dei servizi.

Non si può negare che la scelta operata dal legislatore trentino sia in linea con il cambio di impostazione impresso dalle regole e dagli obiettivi delle direttive europee del 2014. L’intero sistema dei contratti pubblici, infatti, risulta strumentale non soltanto alla stipulazione con il fornitore più vantaggioso sotto il profilo economico ma anche al perseguimento (cd. “uso strategico degli appalti pubblici”) di finalità sociali, ambientali e di favore per l’innovazione. Questo cambiamento deve trovare riscontro anche attraverso regole che garantiscano forme di tutela più incisive dei lavoratori e, in generale, nella “finalizzazione sociale degli appalti pubblici”.

Conclusione

Rimane da chiedersi se la via scelta, oltre a possibili rilievi giuridici (con riferimento all’art. 41 della Costituzione, e ai principi europei di adeguatezza e proporzionalità), sia quella ottimale rispetto ad altre, basate su soluzioni meno vincolanti per il mercato e più attente a valorizzare le capacità negoziali, la professionalità e il grado di responsabilizzazione delle stazioni appaltanti. Queste ultime sono soluzioni che solitamente richiedono tempi di realizzazione più lunghi, ma che non sempre sono graditi alla politica e ai portatori degli interessi coinvolti in questo mercato, non sempre sono adatti al contesto socio-economico, quale quello attuale, in rapida evoluzione.

Risulta tracciata una via da monitorare con attenzione nella sua applicazione, anche al fine di apportare possibili adeguamenti e migliorie, consapevoli dell’importanza dell’obiettivo finale, la tutela dei lavoratori, in questo mercato (e non solo).

@RIPRODUZIONE RISERVATA

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