acquisti pubblici

Convenzioni Consip: la guida pratica per gli enti pubblici

La convenzione è uno strumento che fa davvero risparmiare tempo agli enti. Vediamo allora come applicare i parametri di prezzo-qualità, qual è il percorso migliore per individuare una convezione, come trovarne le “caratteristiche essenziali”, come aderire risparmiando e quali sono le criticità del sistema

05 Nov 2018
Francesco Porzio

Porzio & Partners

NSO

Tra gli strumenti Consip che le pubbliche amministrazioni devono usare per stipulare contratti, la convenzione è il più semplice. Con 2,5 miliardi di euro annui di acquisti, supera di quasi dieci lunghezze gli accordi quadro i cui volumi ammontano a 0,3 miliardi di euro ed insegue MePA e SDAPA i cui volumi ammontano rispettivamente a 3,2 e 4 miliardi di euro.

Ma la spesa conta poco per capire quanto siano importanti le convenzioni. Chiunque stipuli un appalto pubblico deve conoscere bene le convenzioni, a iniziare da chi per qualche motivo non le userà. Infatti, nel lontano anno 2000 la legge finanziaria 488/1999 ha stabilito che chi non utilizza le convenzioni deve applicarne i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili, ossia deve spendere di meno.

La convenzione è lo strumento che fa davvero risparmiare tempo agli enti perché Consip ha già effettuato la gara e ha stipulato il contratto con cui il fornitore si impegna a fornire beni e servizi agli enti che ne fanno richiesta. Gli enti devono solo verificare che i contenuti della convenzione soddisfino i propri fabbisogni perché Consip quando ha bandito la gara ha chiesto al mercato quei beni e servizi delle tipologie più comuni.

Convenzioni Consip: cosa sono, come funzionano e quando convengono

Come applicare i parametri di prezzo-qualità

Che cosa davvero significa applicare i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili lo si è compreso nel corso degli anni, al costo di rischi e sacrifici. Per tanti anni l’interpretazione è stata “non avrai altro contratto all’infuori della convenzione” perché la norma era poco chiara e nessuno si è preso la responsabilità di chiarirla, inoltre in caso di inadempimento scatta il danno patrimoniale e la nullità del contratto.

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Acquisti/Procurement

La mancata chiarezza su questa norma nel caso migliore ha fatto perdere molto tempo agli enti e nel caso peggiore li ha indotti ad acquistare beni e servizi differenti da quanto necessario. La sanzione era più grave e spaventosa dell’eventuale insoddisfazione dell’utenza per aver acquistato beni e servizi diversi da quanto atteso, a volte più economici e di qualità insufficiente, a volte troppo costosi e di qualità eccessiva.

Anche quando il legislatore attribuì a Consip la responsabilità di rendere disponibile uno strumento elettronico per confrontare i fabbisogni con l’oggetto delle convenzioni – il famoso “benchmark” – questa si limitò a pubblicare, anzi a ripubblicare, sotto l’altisonante titolo “benchmark” il già noto listino con prezzi e caratteristiche tecniche dei beni e servizi in convenzione senza alcuna indicazione su come confrontare i propri fabbisogni con essi. La mossa di Consip, che probabilmente intendeva pilatescamente lavarsene le mani, arrivò a peggiorare la situazione poiché da quel semplicistico benchmark risultava che un bene o servizio che avesse lo stesso nome di quello in convenzione fosse identico a quello in convenzione e dunque chi era obbligato doveva aderire alla convenzione e chi non era obbligato doveva spendere meno (operazione a volte impossibile per cui finiva con l’aderire alla convenzione). Ma se il clima di incertezza e quel benchmark così semplicistico da non meritare quel nome inducevano gli Enti ad aderire alla convenzione anche laddove non era opportuno, uno degli obiettivi per cui Consip riceve più remunerazione dal Mef è proprio il volume di vendita in convenzione, come si legge nel contratto tra Consip e Mef che disciplina le attività di Consip.

Per fare un esempio, dal benchmark Consip risultava che tutti computer portatili appartenessero a tre sole tipologie: “portatili”, “ultra portatili” e “desktop replacement” e dunque per l’acquisto di un computer che rientrasse in una di queste tre categorie o un ente aderiva alla convenzione o non poteva spendere più del prezzo del computer in convenzione appartenente alla categoria. Un bravo tecnico avrebbe invece risolto il problema spiegando che due computer sono comparabili solo se coincidono almeno la dimensione dello schermo, la memoria RAM, la potenza, il peso e la durata della batteria. Altrimenti si tratta di prodotti diversi.

È proprio ciò che ha fatto il ministero dell’economia e finanze alcuni anni dopo, ottemperando alla legge di stabilità 2016, quando in un apposito decreto ha elencato i requisiti dei beni e servizi in convenzione, detti “prestazioni principali” e più dettagliatamente “caratteristiche essenziali”, che gli enti devono confrontare con i propri fabbisogni per decidere se usare la convenzione o acquistare in autonomia a prezzi inferiori.

Il lieto fine di questa incresciosa vicenda durata quindici anni è che oggi ogni ente sa di poter decidere in autonomia i requisiti del proprio appalto e, se è disponibile una convenzione con le medesime prestazioni principali e caratteristiche essenziali, chi è obbligato la usa e chi non è obbligato può non usarla a condizione di spendere meno.

Come individuare una convenzione

La prima difficoltà è trovare le convenzioni nel portale Consip perché sono nel posto sbagliato: nel catalogo. L’art. 57 del Codice stabilisce che il catalogo è uno strumento per presentare offerte nell’ambito di procedure di appalto, quindi mercato elettronico, accordi quadro e sistema dinamico di acquisizione. I contratti in convenzione non devono stare nel catalogo e gli enti lo sanno. Consip invece inserisce nel catalogo anche le convenzioni, mischiando offerte non verificate né negoziate come quelle del MePA con i contratti di convenzione stipulati a seguito di gara. Una volta, forse prima che gli informatici prendessero il comando della Consip, le convenzioni erano in una area separata dal catalogo, chiamata Negozio Elettronico. Bei tempi.

Il percorso migliore per trovare le convenzioni sul portale Consip non è dunque il Catalogo, bensì il menù Iniziative – convenzioni.

L’elenco delle convenzioni che riusciamo a visualizzare sul portale ci lascia perplessi perché le convenzioni sono organizzate in “aree merceologiche” secondo una organizzazione talvolta ingannevole e quanto meno arbitraria poiché non è definita in alcun documento che disciplina lo strumento.

Per uscire dall’imbarazzo delle aree merceologiche e visualizzare l’elenco di tutte le convenzioni dobbiamo cliccare sul tasto “Hamburger” – così gli informatici chiamano l’icona con i tre trattini orizzontali – e trovare la pazienza per filtrare le convenzioni cliccando su “apri filtri – convenzioni – chiudi filtri” sul lato destro dello schermo poiché il portale per errore ha dimenticato che avevamo già cliccato sulla voce convenzioni. Una volta raggiunta la pagina giusta, l’elenco delle Convenzioni è ben fatto, abbiamo il pulsante per andare alle pagine successive anche in basso alla pagina (come in tutti i siti web del mondo) anziché solo in alto come nell’elenco dei bandi MePA.

Come trovare le “caratteristiche essenziali” di una convenzione

Entriamo quindi in una convenzione, scegliendo come esempio quella che attendevamo da anni ossia la “Telefonia fissa 5” e cerchiamo di individuare le informazioni essenziali per capire di che cosa si tratta.

La “Scheda Iniziativa” descrive la convenzione in modo molto completo. Ci sorprende trovare una categoria merceologica estremamente ampia “informatica, elettronica, telecomunicazioni e macchine per l’ufficio”, a Consip sarebbe bastato usare i comunissimi codici CPV per definire delle categorie più pertinenti ma questo è certamente un peccato veniale.

La sezione “Cosa acquisti” elenca i servizi in convenzione, ma ancora una volta ci lascia basiti il completo distacco del portale con la terminologia giuridica. Gli enti pubblici in quella pagina avrebbero voluto trovare indicate l’elenco delle prestazioni principali e delle caratteristiche essenziali definite dal ministero economia e finanze: “conversazioni in voce su linea fissa, accesso conversazioni in voce su linea fissa, traffico manutenzione” e “1) tipologia di canale di accesso, 2) direttrici di traffico, 3) livello di servizio”. Ma non ci sono.

Per cercare quali siano le caratteristiche essenziali proviamo ad andare in un’altra sezione del portale Consip: “programma – progetti e servizi – prezzi benchmark” e selezioniamo la voce “Benchmark” nella riga “Telefonia Fissa 5” ma purtroppo troviamo l’elenco delle caratteristiche essenziali definite nel decreto del ministero economia e finanze e non le effettive caratteristiche essenziali della specifica “convenzione telefonia fissa 5”, ossia quale tipo di canale di accesso, quali direttrici di traffico e quali livelli di sono disponibili in convenzione.

Per scoprire le specifiche caratteristiche essenziali di questa convenzione purtroppo non ci resta che leggere nell’ordine:

  • Guida alla convenzione, ma senza fidarci troppo perché le prime parole del documento recitano in modo pilatesco “La presente guida non intende sostituire né integrare la documentazione contrattuale sottoscritta fra le parti. Pertanto, le informazioni in essa contenute non possono costituire motivo di rivalsa da parte delle Amministrazioni contraenti nei confronti del fornitore e/o di Consip né possono ritenersi prevalenti rispetto alla documentazione contrattuale”;
  • Capitolato tecnico, ma il documento è del tutto insufficiente poiché contiene i requisiti minimi posti a gara da Consip e non quanto effettivamente offerto dal concorrente aggiudicatario, essendo la gara Consip aggiudicata all’offerta economicamente più vantaggiosa;
  • Offerta tecnica del fornitore, un terrificante documento di 223 pagine in bianco e nero composto da immagini che riproducono il testo, senza quindi la possibilità di eseguire ricerche a testo libero, con ben 60 righe di testo per pagina. Non resta che augurarci pazienza e fortuna!

La verifica se prestazioni principali e caratteristiche essenziali della convenzione soddisfano i fabbisogni dell’ente resta più semplice che gestire una gara in autonomia, ma richiede comunque molto tempo e competenze.

Se valuteremo che la convenzione non soddisfa i fabbisogni, scriveremo nella determina a contrarre che “non è disponibile alcuna convenzione Consip le cui prestazioni principali e caratteristiche essenziali soddisfano i fabbisogni dell’ente“ e di conseguenza decideremo di espletare una procedura autonoma di acquisto.

Come aderire alla convenzione risparmiando

Un braccio di ferro coi fornitori per risparmiare

Alcune convenzioni prevedono che l’ente possa scrivere l’elenco dei beni e dei servizi e firmarlo perfezionando l’adesione alla convenzione. Altre convenzioni, quelle più complicate e insidiose, prevedono che l’ente si faccia aiutare a scegliere l’elenco dei beni e dei servizi da acquistare in modo da ottimizzare la spesa, ma non da Consip, nientemeno che dal fornitore.

Si, avete letto bene: l’ente deve farsi aiutare a scegliere tra i beni e i servizi in convenzione proprio dal soggetto che ha l’interesse e l’obiettivo di vendere la combinazione che ha costi e soprattutto margini più elevati. Per Consip quindi la lista della spesa, detta in modo altisonante “progetto esecutivo”, deve essere redatta dal fornitore. L’ente ha il dovere di verificare il progetto e il potere di accettarlo o rifiutarlo.

E qui inizia un braccio di ferro tra ente e fornitore, dove nei diciotto anni di storia delle convenzioni in casi analoghi abbiamo visto tre tipologie di comportamento:

  • fornitori che eseguono in modo diligente quanto richiesto;
  • fornitori che fanno perdere le proprie tracce davanti a richieste di modifiche del progetto che lo rendono economico ed efficiente, con la beffa per l’ente di non poter sanzionare il fornitore inadempiente poiché non avendo stipulato il contratto non ancora ha tale potere;
  • fornitori che, mostrando competenze tecniche spesso superiori a quelle dell’ente, prospettano ogni sorta di malfunzionamenti tecnici qualora l’ente non accetti la configurazione proposta nel progetto (a volte a ragione, a volte a torto).

Alcune centrali di committenza risolvono questo tipo di problema verificando ogni progetto redatto dal fornitore prima che esso giunga sulla scrivania dell’ente in procinto di aderire alla convenzione. Ma Consip no, asserendo che tale attività non rientri tra i propri compiti ma sia di esclusiva responsabilità dell’Ente.

In questa fase di valutazione del progetto, l’ente gioca una partita in cui si vince la possibilità di risparmiare o no con la convenzione, perché in questa fase l’ente ha la possibilità di costruire il Contratto su misura per i propri fabbisogni.

Le nostre raccomandazioni agli enti

In casi analoghi di convenzioni per la fornitura di centrali telefoniche, per servizi di manutenzione di centrali telefoniche o per servizi di trasmissione dati, abbiamo eseguito numerosissime revisioni dei progetti in convenzione che ne hanno ridotto il costo complessivo dal 10% fino ad oltre il 50% senza mimimamente alterare la qualità percepita dall’utente, ma solo eliminando il superfluo e ottimizzando le configurazioni.

Ciò che raccomandiamo sempre agli enti è di non sottovalutare questa fase e dedicarvi la massima attenzione perché qualche giorno di lavoro fa risparmiare decine di migliaia di euro. La difficoltà spesso è dovuta alla mancanza delle competenze necessarie per riuscirci. Spesso per fare questo lavoro servirebbe “un fornitore pentito” o, meglio, l’assistenza di una società di consulenza specialistica.

Ma anche qui, nessun problema: nel MePA è possibile acquistare consulenza anche per queste attività!

17 novembre, milano
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@RIPRODUZIONE RISERVATA

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