procurement e covid

Ecco perché l’innovazione delle gare pubbliche è una priorità

I contratti pubblici sono una leva fondamentale per la ripresa e il rilancio del Paese colpito dall’emergenza sanitaria: l’implementazione di strumenti come blockchain e intelligenza artificiale va affrontata come priorità normativa e tecnica

01 Dic 2020
Alessio Cicchinelli

Partner Studio Legale Piselli&Partners

Pierluigi Piselli

Founding Partner Studio Piselli & Partners

blockchain- de-fi

L’emergenza ha portato alla luce come le potenzialità delle nuove tecnologie possano essere esplorate ed utilizzate anche nel settore economico ed in quello sanitario. Quanto al primo, deve farsi riferimento, soprattutto, al mercato dei contratti pubblici, quale leva primaria per rilanciare l’economia del Paese.

L’innovazione tecnologica è sempre stata vista, soprattutto nel periodo pre-emergenziale, come un obiettivo cui tendere, sia nel settore pubblico che in quello privato. Con l’imperare della crisi pandemica da Covid-19, tale innovazione è divenuta una vera e propria necessità impellente. Ciò è dimostrato non soltanto, in via fattuale, dall’intervenuta modifica delle nostre abitudini professionali e sociali dovute alla limitazione della libera circolazione, ma anche dal poderoso impianto normativo che ha accompagnato le diverse fasi dell’emergenza. Nell’ottica di utilizzare l’innovazione digitale come effettiva leva di sviluppo del Paese e di contrasto alla crisi, occorre ora agire anche sugli strumenti a disposizione delle PA per procedere all’affidamento dei contratti pubblici.

La normativa procurement in emergenza

Diverse, infatti, sono state le misure normative introdotte dal Legislatore per utilizzare l’innovazione digitale come elemento essenziale per fronteggiare l’attuale situazione di crisi. Basti pensare, a titolo esemplificativo, alle norme in tema di smart working, addirittura imposto, nella fase iniziale della pandemia, come “modalità ordinaria di svolgimento della prestazione lavorativa nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”[1], nonché alle norme in tema di concorsi pubblici, in virtù delle quali si prevede che tali procedure “possono essere svolte, presso sedi decentrate anche attraverso l’utilizzo di tecnologia digitale”[2].

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Per quanto riguarda le procedure ad evidenza pubblica, sino ad ora, l’attenzione del Legislatore si è focalizzata sulla previsione di procedure semplificate e, in ogni caso, derogatorie al Codice dei Contratti Pubblici, per permettere alle Stazioni appaltanti di acquisire beni e servizi in maniera più semplice e rapida. In questa scia si collocano sia gli artt. 5-bis e 75 del Decreto cd. ‘Cura Italia’, convertito con L. n. 27/20, che si occupano di disciplinare le procedure in deroga per l’acquisto, rispettivamente, di dispositivi di protezione e medicali e di beni e servizi informatici, preferibilmente basati sul modello cloud SaaS (software as a service), sia le successive procedure semplificate stabilite, in via generale e sino al 31 dicembre 2021, dal D.L. cd. ‘Semplificazioni’, convertito con L. n. 120/20[3].

Gli strumenti per un procurement più digital

Sotto il profilo degli approvvigionamenti della PA, pertanto, sino ad ora, si è agito a livello normativo soprattutto sui termini e sulle modalità procedurali con cui le Stazioni appaltanti possono acquisire le prestazioni a loro necessarie, in un’ottica di mera semplificazione procedimentale. Ora bisogna intervenire sugli strumenti a disposizione.  La digitalizzazione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni nelle due fasi di pre e post aggiudicazione, (ovvero dalla pubblicazione dei bandi fino al pagamento, c.d. appalti elettronici end-to-end), sia una delle possibili risposte alla complessità dei procedimenti amministrativi e dei conseguenti rapporti giuridici che si determinano, nonché alla sempre crescente velocità decisionale proveniente dal mercato.

In questo senso, si sono già prefigurati i benefici che l’adozione di tecnologie emergenti, come l’intelligenza artificiale, blockchain e smart contract, potrebbero arrecare al settore della contrattualistica pubblica in termini di maggior inclusività, accessibilità, trasparenza, fiducia e sicurezza[4]. A ben vedere e per quanto riguarda l’effettiva implementazione della tecnologia blockchain in specifici settori dell’attività amministrativa, di tali potenziali benefici sembra essere consapevole anche il Legislatore che, all’art. 26 del D.L. cd. ‘Semplificazioni’, ha previsto che la piattaforma nazionale istituita “Ai fini della notificazione di atti, provvedimenti, avvisi e comunicazioni” possa reggersi “Eventualmente anche con l’applicazione di «tecnologie basate su registri distribuiti», come definite dall’articolo 8-ter del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12”.

Tant’è che anche tali spunti normativi sono alla base di progetti di implementazione della tecnologia blockchain * attraverso cui coniugare la funzione di notarizzazione dei documenti propri di questa tecnologia con le sue ulteriori potenzialità in termini di interoperabilità tra i diversi nodi della rete blockchain, in modo tale che i documenti e/o i certificati in possesso delle Amministrazioni e rilevanti ai fini della qualificazione delle imprese possano essere inseriti in un’unica piattaforma e messi sempre a disposizione dell’operatore economico iscritto in essa e non più previa richiesta o istanza di accesso all’Amministrazione in possesso del documento/certificato, ma in via immediata e diretta, attraverso la connessione della medesima Amministrazione alla rete blockchain.

Priorità: nuove regole

Alla stregua dei benefici descritti e degli attuali progetti in essere, l’ulteriore passo da compiere nell’ottica di una effettiva digitalizzazione nel settore dei contratti pubblici è, dunque, quello di completare il quadro normativo, non solo nel senso di semplificare le procedure che le Stazioni appaltanti possono utilizzare per l’approvvigionamento di beni e servizi, ma anche positivizzando gli strumenti a disposizione di esse per rendere gradualmente digitale l’attività amministrativa di selezione del contraente privato ed esecuzione del contratto pubblico. Sotto questo punto di vista, si deve convenire con le puntuali indicazioni fornite dall’ANAC[5] nel corso del primo periodo di emergenza sanitaria e soprattutto con quelle relative alla necessità di:

  • approvazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 44 del Codice sulle modalità di digitalizzazione di tutti i contratti pubblici anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni;
  • coordinamento del piano nazionale delle procedure telematiche e la digitalizzazione dei contratti pubblici;
  • precisazione o eliminazione delle deroghe all’utilizzo dei mezzi di comunicazione elettronica in vista della più ampia diffusione delle piattaforme telematiche;
  • integrazione dell’art. 111 del Codice dei Contratti Pubblici con indicazioni più precise sulla digitalizzazione della fase esecutiva dei contratti e sulle misure idonee al maggior “efficientamento informatico” della fase di realizzazione della prestazione.

Accanto ad esse, si segnala, altresì, l’opportunità di rendere finalmente operativa la Banca Dati Nazionale degli operatori economici contemplata dall’art. 81, D.Lgs. n. 50/16 e l’ingresso, sia nel Codice dei Contratti Pubblici, sia nel Regolamento attuativo al Codice ancora in corso di attuazione di espressi riferimenti alla possibilità di utilizzo delle nuove tecnologie nell’ambito delle gare pubbliche e del settore della qualificazione degli operatori economici.

Allo stesso modo, occorre procedere con l’introduzione di un “procedimento amministrativo assistito”, volto ad ottimizzare l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici, utilizzando elementi di intelligenza artificiale analoghi a quelli in uso per la lettura delle mappe stradali da parte dei navigatori, in grado di valorizzare l’apporto di linee guida e/o bandi tipo messi a punto dalle sedi istituzionali (MIT, Anac) competenti all’interpretazione della legislazione vigente in materia.

Blockchain per il settore sanitario

Quanto al settore sanitario, è possibile proporre ulteriori spunti di riflessione basati sulle potenzialità di tracciamento insite nella tecnologia blockchain. Ed infatti, una delle esigenze più sentite nell’attuale situazione di emergenza pandemica, è quella di avere, nel modo più rapido e certo possibile, le informazioni essenziali di tipo sanitario riguardanti i cittadini, in modo tale da avere la miglior consapevolezza possibile circa la complessiva situazione sanitaria del Paese e le azioni conseguenti da intraprendere per superare definitivamente i rischi insiti nel contagio da Covid-19.

Ebbene, come noto, la blockchain è una tecnologia che, in sostanza, può essere definita come un libro mastro distribuito e decentralizzato in grado di registrare cronologicamente le operazioni su di essa eseguite, con l’ulteriore caratteristica che i dati in essa iscritti non possono essere modificati, con conseguente assoluta certezza dell’integrità dei contenuti. Sfruttando tali caratteristiche in ambito sanitario, allora, si potrebbe utilizzare la tecnologia blockchain per tracciare in tempo reale ed in modo sicuro ed immodificabile le informazioni sanitarie essenziali dei cittadini, fornendo ad essi un badge sempre consultabile anche mediante apposizione di un QR-code, in virtù del quale poter fornire agli operatori sanitari una rappresentazione digitale esaustiva e sicura dei controlli effettuati, delle patologie subite o in essere.

D’altra parte, un possibile impiego di tale tecnologia nel modo sommariamente descritto potrebbe essere ancor più attuale, sol che si pensi alla – auspicata – prossima somministrazione di un vaccino anti-Covid-19 all’intera popolazione nazionale, con necessità di organizzare, tracciare e rendere facilmente consultabile chi avrà fatto e chi dovrà ancora ricevere il vaccino.

_

* Lo Studio Piselli & Partners è advisor legale del progetto Soachain.

_

Note

  1. Cfr. l’art. 87, co. 1, D.L. n. 18/20, convertito con L. n. 27/20.
  2. Cfr. l’art. 25, co. 1, D.L. n. 104/20, convertito con L. n. 126/20 che modifica l’art. 247, co. 1, D.L. n. 34/20, convertito con L. n. 77/20.
  3. Cfr. gli artt. 1 e 2, D.L. n. 76/20, convertito con L. n. 120/20.
  4. Si permetta di rinviare a P. Piselli, “Blockchain per l’eProcurement: ecco le nuove frontiere degli appalti pubblici”, pubblicato su Agenda Digitale del 26 marzo 2018 e “Public procurement 4.0 come leva per la PA digitale”, pubblicato su Agenda Digitale del 6 maggio 2019.
  5. Cfr. il documento dell’ANAC recante “Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità” del 27 maggio 2020

@RIPRODUZIONE RISERVATA

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