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L'analisi

Il procurement trampolino per l’innovazione in Italia: ma servono regole più smart

Il procurement è uno strumento utile per spingere l’Italia nel suo percorso di digitalizzazione e innovazione, tuttavia si ricorre poco a questa soluzione a causa di un impianto normativo complesso sul tema. Servono dunque passi in avanti per sbloccare la situazione

08 Ott 2019

Renzo Turatto

Oecd Leeds*


Il procurement può dare slancio all’innovazione dell’Italia, agendo con più efficacia rispetto ai tradizionali stanziamenti di spesa pubblica. Lo dimostra l’esempio di altri Paesi che hanno fatto ricorso a tale strumento. Tuttavia, problemi come un contesto normativo complesso e confuso ne limitano l’utilizzo. Analizziamo la situazione.

Lo scenario

Stretta tra il peso crescente di squilibri trascinatisi nel tempo e l’impraticabilità di un intervento pubblico espansivo ormai da molti anni, l’economia italiana si dibatte tra una domanda insufficiente, bassi livelli di investimento, scarsa produttività. Sebbene sull’argomento sia in corso da anni un acceso dibattito, poche finora le indicazioni emerse su come uscire dall’empasse senza essere costretti a passi nel vuoto in deroga a vincoli europei. Con il nuovo governo lo scenario non cambia nella sostanza. Certo, il modo di interagire con i mercati e con le istituzioni internazionali sarà meno conflittuale. E, conseguentemente, pagheremo di meno gli interessi sul debito e avremo qualche margine in più in termini di deficit pubblico. Si tratta tuttavia di poca cosa tuttavia se confrontata con ciò che servirebbe per invertire un trend purtroppo ben consolidato tramite una spinta significativa sul lato della domanda.

La situazione appare ancora più delicata se teniamo conto che la crescita registrata in questi anni nei Paesi a maggiore sviluppo è in gran parte associata a processi di innovazione e di diffusione delle nuove tecnologie, i quali – come noto – quasi mai sono il frutto delle sole forze di mercato, bensì di politiche pubbliche mirate. Considerati i vincoli che gravano sul nostro budget pubblico le possibilità di invertire il trend e di dare fiato a una nuova dinamica di crescita sembrerebbero a prima vista molto remote.

Di fatto però una tale conclusione è meno scontata di quanto non appaia. Essa infatti trascura un elemento chiave: per poter funzionare le politiche, oltre al “quanto” – ovvero alle risorse finanziarie – hanno bisogno soprattutto di strumenti che siano in grado di agire sulla realtà. I soldi contano, ci mancherebbe altro! Però i soldi, da soli, spesso non bastano: servono regole, processi, organizzazioni che sappiano intervenire sugli equilibri in essere e modificarli.

Il ruolo del procurement innovativo

A tale proposito il confronto con i Paesi più dinamici sul fronte dell’innovazione, oltre che della crescita, offre delle indicazioni molto interessanti. Il primo dato che emerge è che in molti casi le politiche pubbliche finalizzate all’innovazione sono state realizzate senza bisogno di spesa pubblica aggiuntiva, ma “semplicemente” usando a fini di innovazione parte del budget dedicato alla produzione di servizi pubblici quali la difesa, la sanità, i trasporti, le opere pubbliche. È ciò che in modo generico chiamiamo procurement innovativo. In questi casi per produrre i suddetti servizi l’amministrazione non si limita semplicemente a utilizzare le tecnologie offerte dal mercato ma assume un ruolo di leadership tecnologica richiedendo al mercato nuove soluzioni tecnologiche. Una volta disponibili queste potranno agire sia sull’efficienza della macchina pubblica, sia su quella di altri comparti e contesti, contribuendo così a migliorare il gradiente di innovazione dell’intero sistema. È quanto è accaduto negli ultimi decenni negli Stati Uniti dove è grazie alla spesa militare che sono state sviluppate, ad esempio, le tecnologie della rete Internet. Oppure dove, più di recente, grazie all’uso intelligente delle stesse spese, le aziende leader del digitale sono state indotte ad avviare programmi imponenti di ricerca e sviluppo per la driveless car.

Esempi simili riguardano anche paesi come il Giappone, la Svezia, la Corea, la Germania. Dalle diverse esperienze di questo tipo sviluppate negli anni in sede internazionale emerge inoltre come spesso il procurement innovativo risulti più efficace rispetto ai tradizionali interventi pubblici a favore della ricerca e dell’innovazione. In molti casi infatti, diversamente da quanto accade con gli interventi tradizionali, il cui onere è finanziato per intero dal budget pubblico, operazioni di questo tipo implicano un’assunzione di rischio anche da parte del fornitore e, conseguentemente, un interesse reale di entrambe le pari di dare vita a progetti efficaci, oltre che fattibili.

Uno strumento vantaggioso ma poco usato

Siamo dunque di fronte a uno strumento di policy che risente in modo limitato dei vincoli al budget pubblico che, se ben congegnato, offre la possibilità selezionare al meglio le azioni da promuovere. A prima vista le risorse finanziare che potenzialmente potrebbero essere mobilitate tramite un’azione di questo tipo appaiono davvero importanti. La spesa della PA per acquisti intermedi può essere infatti stimata pari a circa il 9% del Pil. Ad essa va poi aggiunta parte del 2% dei Pil destinato agli investimenti pubblici. Ne consegue che se solo il 5% del budget che oggi la PA spende in acquisti da parte di terzi fosse finalizzato al procurement innovativo si determinerebbe un aumento dello 0,5% della quota di Pil destinata alla R&D e un riallineamento del Paese del rispetto alla media europea di spesa in questo settore.

Sembrerebbe dunque l’uovo di Colombo. Ma allora perché non provare a dare vita ad interventi di promozione e di diffusione di questo strumento anche nel nostro Paese? Sono ormai ormai anni che operatori, parti sociali ed esperti chiedono ai governi che si sono succeduti una maggiore attenzione a questo tipo di politiche. Da tempo la stessa Commissione Europea suggerisce ai Paesi membri l’uso del procurement pubblico nell’ambito delle politiche per l’innovazione. Ad oggi però tutte queste istanze sono tristemente cadute nel vuoto.

I problemi

Il punto è che in questi anni il sistema delle regole che governa gli appalti pubblici non ha giocato a favore di queste politiche. L’impianto e le modalità di implementazione del nuovo Codice degli appalti hanno aumentato i vincoli esistenti e, soprattutto, le incertezza regolatorie. Gli effetti sono quelli che conosciamo: allungamento dei tempi di esecuzione degli appalti, differimento in avanti delle decisioni di acquisto delle amministrazioni pubbliche, maggiore ricerca da parte delle stesse amministrazioni di soluzioni in house.

Inevitabile dunque la mancanza di passi in avanti sul fronte del procurement innovativo. La speranza è che il nuovo governo abbia le idee, il coraggio e la capacità per correggere gli errori del passato creando le condizioni perché, come accade altrove, le imprese e le amministrazioni pubbliche instaurino quei comportamenti cooperativi che rappresentano la premessa per il dispiegarsi e il diffondersi dell’innovazione.

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