L'approfondimento

Legge Semplificazioni, le modifiche ai contratti sotto e sopra soglia: cosa cambia

Dall’analisi del Decreto Semplificazioni convertito in legge emergono i cambiamenti apportati alla disciplina dei contratti pubblici sotto e sopra soglia: non mancano gli aspetti positivi, ma sono presenti anche fronti critici che rischiano di complicare la situazione

27 Nov 2020
Paola Conio

Osservatorio Agenda Digitale Politecnico di Milano

codice appalti

All’interno del Decreto Semplificazioni erano già presenti numerosissime modifiche e deroghe alle disposizioni vigenti in diverse materie ma, con la conversione in legge, il ginepraio delle nuove norme si è ulteriormente infittito ed esteso. Un esempio è dato dai cambiamenti relativi ai contratti sotto e sopra soglia. È certamente troppo presto per tirare somme definitive, ma dalla prima e sommaria analisi che può essere condotta emergono molte criticità che rischiano di mettere in ombra anche gli aspetti positivi dell’intervento normativo.

La struttura del Decreto Semplificazioni post conversione

Il DL 76/2020 si compone di quattro titoli, rispettivamente dedicati a:

  • Semplificazioni in materia di contratti pubblici ed edilizia
  • Semplificazioni procedimentali e responsabilità
  • Misure di semplificazione per il sostegno e la diffusione dell’amministrazione digitale
  • Semplificazioni in materia di attività di impresa, ambiente e green economy

per un totale di 65, che diventano però 110 se si contano anche le numerazioni bis, ter, quater e quinquies, che abbondano all’interno del testo. Benché la materia dei contratti pubblici risulti, in qualche modo, trasversale, in questo articolo ci si limita all’esame del primo titolo del decreto.

WHITEPAPER
Porta il tuo Contact Center ad un livello successivo con speech analytics e sentiment analysis
Intelligenza Artificiale
Marketing

Contratti sotto soglia

Nella tabella che segue è riportato il confronto tra le modalità di affidamento tuttora previste dall’art. 36 del Codice e la parallela e temporanea regolamentazione introdotta dal decreto semplificazioni sino al 31.12.2021.

Secondo l’art. 36 del Codice ContrattiFino al 31.12.21 ai sensi del DL 76/2020 c.c.m. L. 120/2020
  • Fino a 40.000 € affidamento diretto
  • > 40.000 e fino a 150.000 € affidamento diretto con valutazione di 3 preventivi (per lavori)
  • > 40.000 e fino alla soglia valutazione 5 operatori (per servizi e forniture)
  • > 150.000 e fino a 350.000 € procedura negoziata senza bando con 10 operatori (lavori)
  • > 350.000 e fino 1 milione di € procedura negoziata senza bando con confronto 15 operatori (lavori)
  • > 1 milione e fino e soglia procedura aperta (lavori)
  • Fino a 75.000 € affidamento diretto servizi e forniture
  • Fino a 150.000 € affidamento diretto lavori
  • > 75.000 e fino alla soglia procedura negoziata senza bando (ma preceduta da avviso sul sito) con 5 operatori per servizi e forniture
  • > 150.000 e fino 350.000 € procedura negoziata senza bando (ma preceduta da avviso sul sito) con 5 operatori per lavori
  • > 350.000 e fino a 1 milione di € procedura negoziata senza bando (ma preceduta da avviso sul sito) con 10 operatori per lavori
  • > 1 milione e fino alla soglia procedura negoziata senza bando (ma preceduta da avviso sul sito) con 15 operatori per lavori

Come può notarsi dal confronto tra le due normative, vi è indubbiamente una semplificazione nella fascia dell’affidamento diretto, essendo stata innalzata la soglia e anche opportunamente differenziata tra forniture e servizi, da un lato e lavori, dall’altro. Limitatamente ai lavori, risulta anche semplificata sia la fascia di importo superiore ai 350.000 euro e fino al milione, essendo possibile il confronto tra 10 operatori invece di 15, sia – soprattutto – la fascia superiore al milione, per la quale verrà utilizzata la procedura negoziata al posto di quella aperta. Nelle fasce intermedie sia per i servizi e le forniture che per i lavori la situazione risulta più complessa. Invece dell’affidamento diretto, previo confronto, si richiama la procedura negoziata senza bando dell’art. 63 (riferimento che era originariamente contenuto nell’art. 36 e che era stato eliminato in quanto oggettivamente ambiguo) e, soprattutto, viene stabilita la pubblicazione obbligatoria di un avviso di indizione sul sito della stazione appaltante.

Si tratta, evidentemente, di una complicazione che, peraltro, se astrattamente giustificabile ove la stazione appaltante intenda procedere a individuare gli operatori economici da invitare attraverso una “indagine di mercato”, risulta del tutto inutile se, viceversa, l’amministrazione procedente attinga (come espressamente consentito anche dalla stessa legge di conversione) ad elenchi di operatori economici già esistenti. Peraltro, non sono chiari i contenuti minimi che tale avviso dovrebbe avere, se, in altre parole, si debba trattare di una mera informativa che può astrattamente porre in condizione gli interessati di richiedere l’accesso agli atti relativi oppure se debba trattarsi di un avviso finalizzato a consentire una eventuale manifestazione di interesse.

Sempre nell’ottica della “non semplificazione”, viene trasformata, intervenendo direttamente sull’art. 36 del Codice e quindi in via permanente, la mera facoltà di inserire le clausole sociali di cui all’art. 50 del Codice negli affidamenti sotto soglia in obbligo. Viene, di contro, eliminato – anche in tal caso intervenendo sul Codice e quindi in via permanente – l’obbligo di dare notizia dell’avvenuto affidamento diretto dei contratti sino a 40.000 euro. In chiave acceleratoria, si impone sostanzialmente ai RUP di concludere con l’aggiudicazione definitiva o con l’individuazione definitiva del contraente il procedimento di affidamento dei contratti pubblici entro 2 mesi dalla determina a contrarre, nel caso di affidamento diretto, ed entro 4 mesi negli altri casi, potendo essere in caso contrario esposti a responsabilità per danno erariale.

Contratti sopra soglia

Per i contratti sopra soglia, la semplificazione consiste eminentemente nella previsione generalizzata della legittimità dell’abbreviazione dei termini delle procedure ordinarie, sia nei settori ordinari che speciali e in una deroga alle disposizioni vigenti, ampia ma non troppo chiara negli effettivi confini, per una serie di settori. La delega si riferisce a “ogni disposizione di legge diversa da quella penale” per gli appalti legati all’emergenza Covid, “nonché nei settori dell’edilizia scolastica, universitaria, sanitaria e carceraria, delle infrastrutture per la sicurezza pubblica, dei trasporti e delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, aeroportuali, lacuali e idriche, ivi compresi gli interventi inseriti nei contratti di programma ANAS-Mit 2016-2020 e RFI-Mit 2017 – 2021 e relativi aggiornamenti, nonché gli interventi funzionali alla realizzazione della transizione energetica, e per i contratti relativi o collegati ad essi”, cui la legge di conversione aggiunge anche la riqualificazione degli edifici pubblici sedi di attività istituzionali, estendendo anche in questo caso sino al 31 dicembre 2021 il periodo di applicazione.

Lo stesso comma, per i predetti appalti, fa altresì salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché “dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, ivi inclusi quelli derivanti dalle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, dei principi di cui agli articoli 30, 34 e 42 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e delle disposizioni in materia di subappalto”. Quindi, sarà comunque il RUP a dover interpretare quali siano “i vincoli inderogabili” ai quali è soggetto, vincoli che saranno presumibilmente diversi per i settori ordinari e per quelli speciali.

Ulteriore problema sull’ampiezza della deroga si pone per le altre norme contenute in articoli diversi dello stesso decreto semplificazioni. Stando al tenore letterale della disposizione in commento sembrerebbe doversi concludere che neppure le norme contenute nel medesimo D.L. 76/2020, disciplinanti a vario titolo l’affidamento e/o l’esecuzione dei contratti pubblici, trovino applicazione nei casi previsti dall’art. 2 comma 4 citato. Ma se questa è l’interpretazione corretta, potrebbe apparire incoerente dal punto di vista sistematico ritenere che, proprio per quegli appalti evidentemente ritenuti maggiormente strategici al fine di traghettare il Paese al di fuori della crisi economica che è conseguita a quella sanitaria, non trovino applicazione le disposizioni adottate nel decreto in quanto (nella mente degli estensori) “semplificatorie” e “acceleratorie” degli appalti pubblici, dall’altro è a questa conclusione che sembra condurre la lettura testuale dell’art. 2 comma 4.

Ciò premesso, tuttavia, non è scontato, anche ove si abbracci l’ipotesi dell’interpretazione letterale, se le disposizioni del Decreto semplificazioni che, ad esempio, dettano norme relative alla costituzione del Collegio tecnico siano da considerare disposizioni in senso stretto pertinenti alla “esecuzione” dei lavori e, quindi, come tali derogate, oppure piuttosto debbano ritenersi disposizioni di carattere organizzativo o latu sensu di prevenzione del contenzioso e, quindi, non derogabili.

L’avviso di indizione procedura negoziata senza bando

Sul fronte della “non semplificazione” troviamo invece l’introduzione dell’obbligo di pubblicare l’avviso di indizione della procedura negoziata senza bando da utilizzarsi nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti dagli effetti negativi della crisi causata dalla pandemia Covid-19 o dal periodo di sospensione delle attività determinato dalle misure di contenimento adottate per fronteggiare la crisi, non sia possibile il rispetto dei termini ordinari.

Se il decreto semplificazioni non ci fosse stato, quindi, le stazioni appaltanti avrebbero potuto comunque applicare la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di cui all’art. 63 (o art. 115 per i settori speciali) in tutti i casi in cui vi fossero ragioni di estrema urgenza anche legate alla pandemia atteso che già lo prevedevano le Direttive e il Codice contratti, mentre, all’indomani del decreto semplificazioni come convertito in legge lo potranno fare solo previa pubblicazione di un avviso e con applicazione del principio di rotazione, quindi sostanzialmente con maggiori vincoli di quelli previsti in precedenza. In chiave acceleratoria anche per il sopra soglia viene imposta ai RUP la conclusione del procedimento di aggiudicazione entro un termine – in questo caso 6 mesi – dalla determina a contrarre.

@RIPRODUZIONE RISERVATA

Speciale PNRR

Tutti
Incentivi
PA
Sostemibilità
Analisi
Formazione
Salute digitale
Sicurezza
Sostenibilità
Digital Economy
Formazione
Trasferimento tecnologico, il Mise mette sul piatto 7,5 milioni
Strategie
PSN e Strategia Cloud Italia: a che punto siamo e come supportare la PA in questo percorso
Dispersione idrica
Siccità: AI e analisi dei dati possono ridurre gli sprechi d’acqua. Ecco gli interventi necessari
PNRR
Cloud, firmato il contratto per l’avvio di lavori del Polo strategico
Formazione
Competenze digitali, stanziati 48 milioni per gli Istituti tecnologici superiori
Iniziative
Digitalizzazione delle reti idriche: oltre 600 milioni per 21 progetti
Competenze e competitività
PNRR, così i fondi UE possono rilanciare la ricerca e l’Università
Finanziamenti
PNRR, si sbloccano i fondi per l’agrisolare
Sanità post-pandemica
PNRR, Missione Salute: a che punto siamo e cosa resta da fare
Strategie
Sovranità e autonomia tecnologica nazionale: come avviare un processo virtuoso e sostenibile
La relazione
Pnrr e PA digitale, l’alert della Corte dei conti su execution e capacità di spesa
L'editoriale
Elezioni 2022, la sfida digitale ai margini del dibattito politico
Strategie
Digitale, il monito di I-Com: “Senza riforme Pnrr inefficace”
Transizione digitale
Pnrr: arrivano 321 milioni per cloud dei Comuni, spazio e mobilità innovativa
L'analisi I-COM
Il PNRR alla prova delle elezioni: come usare bene le risorse e centrare gli obiettivi digitali
Cineca
Quantum computing, una svolta per la ricerca: lo scenario europeo e i progetti in corso
L'indice europeo
Desi, l’Italia scala due posizioni grazie a fibra e 5G. Ma è (ancora) allarme competenze
L'approfondimento
PNRR 2, ecco tutte le misure per cittadini e imprese: portale sommerso, codice crisi d’impresa e sismabonus, cosa cambia
Servizi digitali
PNRR e trasformazione digitale: ecco gli investimenti e le riforme previste per la digitalizzazione della PA
Legal health
Lo spazio europeo dei dati sanitari: come circoleranno le informazioni sulla salute nell’Unione Europea
Servizi digitali
PNRR e PA digitale: non dimentichiamo la dematerializzazione
Digital Healthcare transformation
La trasformazione digitale degli ospedali
Governance digitale
PA digitale, è la volta buona? Così misure e risorse del PNRR possono fare la differenza
Servizi digitali
Comuni e digitale, come usare il PNRR senza sbagliare
La survey
Pnrr e digitale accoppiata vincente per il 70% delle pmi italiane
Missione salute
Fascicolo Sanitario Elettronico alla prova del PNRR: limiti, rischi e opportunità
Servizi pubblici
PNRR: come diventeranno i siti dei comuni italiani grazie alle nuove risorse
Skill gap
PNRR, la banda ultra larga crea 20.000 nuovi posti di lavoro
Il Piano
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUMPA2022
PNRR e trasformazione digitale: rivedi i Talk di FORUM PA 2022 in collaborazione con le aziende partner
I contratti
Avio, 340 milioni dal Pnrr per i nuovi propulsori a metano
Next Generation EU
PNRR, a che punto siamo e cosa possono aspettarsi le aziende private
Fondi
Operativo il nuovo portale del MISE con tutti i finanziamenti per le imprese
Servizi comunali
Il PNRR occasione unica per i Comuni digitali: strumenti e risorse per enti e cittadini
Healthcare data platform
PNRR dalla teoria alla pratica: tecnologie e soluzioni per l’innovazione in Sanità
Skill
Competenze digitali, partono le Reti di facilitazione
Gli obiettivi
Scuola 4.0, PNRR ultima chance: ecco come cambierà il sistema formativo
Sistema Paese
PNRR 2, è il turno della space economy
FORUM PA 2022
FORUM PA 2022: la maturità digitale dei comuni italiani rispetto al PNRR
Analisi
PNRR: dalla Ricerca all’impresa, una sfida da cogliere insieme
Innovazione
Pnrr, il Dipartimento per la Trasformazione digitale si riorganizza
FORUM PA 2022
PA verde e sostenibile: il ruolo di PNRR, PNIEC, energy management e green public procurement
Analisi
PNRR, Comuni e digitalizzazione: tutto su fondi e opportunità, in meno di 3 minuti. Guarda il video!
Rapporti
Competenze digitali e servizi automatizzati pilastri del piano Inps
Analisi
Attuazione del PNRR: il dialogo necessario tra istituzioni e società civile. Rivedi lo Scenario di FORUM PA 2022
Progetti
Pnrr, fondi per il Politecnico di Torino. Fra i progetti anche IS4Aerospace
Analisi
PNRR, Colao fa il punto sulla transizione digitale dell’Italia: «In linea con tutte le scadenze»
La Svolta
Ict, Istat “riclassifica” i professionisti. Via anche al catalogo dati sul Pnrr
Analisi
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUM PA 2022
Ecosistema territoriale sostenibile: l’Emilia Romagna tra FESR e PNRR
Il Piano
Innovazione, il Mise “centra” gli obiettivi Pnrr: attivati 17,5 miliardi
Analisi
PNRR: raggiunti gli obiettivi per il primo semestre 2022. Il punto e qualche riflessione
Analisi
PNRR: dal dialogo tra PA e società civile passa il corretto monitoraggio dei risultati, tra collaborazione e identità dei luoghi
Webinar
Comuni e PNRR: un focus sui bandi attivi o in pubblicazione
Analisi
Formazione 4.0: cos’è e come funziona il credito d’imposta
PA e Sicurezza
PA e sicurezza informatica: il ruolo dei territori di fronte alle sfide della digitalizzazione
PA e sicurezza
PNRR e servizi pubblici digitali: sfide e opportunità per Comuni e Città metropolitane
Water management
Water management in Italia: verso una transizione “smart” e “circular” 
LE RISORSE
Transizione digitale, Simest apre i fondi Pnrr alle medie imprese
Prospettive
Turismo, cultura e digital: come spendere bene le risorse del PNRR
Analisi
Smart City: quale contributo alla transizione ecologica
Decarbonizzazione
Idrogeno verde, 450 milioni € di investimenti PNRR, Cingolani firma
Unioncamere
PNRR, imprese in ritardo: ecco come le Camere di commercio possono aiutare
I fondi
Industria 4.0: solo un’impresa su tre pronta a salire sul treno Pnrr
Formazione
Trasferimento tecnologico, il Mise mette sul piatto 7,5 milioni
Strategie
PSN e Strategia Cloud Italia: a che punto siamo e come supportare la PA in questo percorso
Dispersione idrica
Siccità: AI e analisi dei dati possono ridurre gli sprechi d’acqua. Ecco gli interventi necessari
PNRR
Cloud, firmato il contratto per l’avvio di lavori del Polo strategico
Formazione
Competenze digitali, stanziati 48 milioni per gli Istituti tecnologici superiori
Iniziative
Digitalizzazione delle reti idriche: oltre 600 milioni per 21 progetti
Competenze e competitività
PNRR, così i fondi UE possono rilanciare la ricerca e l’Università
Finanziamenti
PNRR, si sbloccano i fondi per l’agrisolare
Sanità post-pandemica
PNRR, Missione Salute: a che punto siamo e cosa resta da fare
Strategie
Sovranità e autonomia tecnologica nazionale: come avviare un processo virtuoso e sostenibile
La relazione
Pnrr e PA digitale, l’alert della Corte dei conti su execution e capacità di spesa
L'editoriale
Elezioni 2022, la sfida digitale ai margini del dibattito politico
Strategie
Digitale, il monito di I-Com: “Senza riforme Pnrr inefficace”
Transizione digitale
Pnrr: arrivano 321 milioni per cloud dei Comuni, spazio e mobilità innovativa
L'analisi I-COM
Il PNRR alla prova delle elezioni: come usare bene le risorse e centrare gli obiettivi digitali
Cineca
Quantum computing, una svolta per la ricerca: lo scenario europeo e i progetti in corso
L'indice europeo
Desi, l’Italia scala due posizioni grazie a fibra e 5G. Ma è (ancora) allarme competenze
L'approfondimento
PNRR 2, ecco tutte le misure per cittadini e imprese: portale sommerso, codice crisi d’impresa e sismabonus, cosa cambia
Servizi digitali
PNRR e trasformazione digitale: ecco gli investimenti e le riforme previste per la digitalizzazione della PA
Legal health
Lo spazio europeo dei dati sanitari: come circoleranno le informazioni sulla salute nell’Unione Europea
Servizi digitali
PNRR e PA digitale: non dimentichiamo la dematerializzazione
Digital Healthcare transformation
La trasformazione digitale degli ospedali
Governance digitale
PA digitale, è la volta buona? Così misure e risorse del PNRR possono fare la differenza
Servizi digitali
Comuni e digitale, come usare il PNRR senza sbagliare
La survey
Pnrr e digitale accoppiata vincente per il 70% delle pmi italiane
Missione salute
Fascicolo Sanitario Elettronico alla prova del PNRR: limiti, rischi e opportunità
Servizi pubblici
PNRR: come diventeranno i siti dei comuni italiani grazie alle nuove risorse
Skill gap
PNRR, la banda ultra larga crea 20.000 nuovi posti di lavoro
Il Piano
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUMPA2022
PNRR e trasformazione digitale: rivedi i Talk di FORUM PA 2022 in collaborazione con le aziende partner
I contratti
Avio, 340 milioni dal Pnrr per i nuovi propulsori a metano
Next Generation EU
PNRR, a che punto siamo e cosa possono aspettarsi le aziende private
Fondi
Operativo il nuovo portale del MISE con tutti i finanziamenti per le imprese
Servizi comunali
Il PNRR occasione unica per i Comuni digitali: strumenti e risorse per enti e cittadini
Healthcare data platform
PNRR dalla teoria alla pratica: tecnologie e soluzioni per l’innovazione in Sanità
Skill
Competenze digitali, partono le Reti di facilitazione
Gli obiettivi
Scuola 4.0, PNRR ultima chance: ecco come cambierà il sistema formativo
Sistema Paese
PNRR 2, è il turno della space economy
FORUM PA 2022
FORUM PA 2022: la maturità digitale dei comuni italiani rispetto al PNRR
Analisi
PNRR: dalla Ricerca all’impresa, una sfida da cogliere insieme
Innovazione
Pnrr, il Dipartimento per la Trasformazione digitale si riorganizza
FORUM PA 2022
PA verde e sostenibile: il ruolo di PNRR, PNIEC, energy management e green public procurement
Analisi
PNRR, Comuni e digitalizzazione: tutto su fondi e opportunità, in meno di 3 minuti. Guarda il video!
Rapporti
Competenze digitali e servizi automatizzati pilastri del piano Inps
Analisi
Attuazione del PNRR: il dialogo necessario tra istituzioni e società civile. Rivedi lo Scenario di FORUM PA 2022
Progetti
Pnrr, fondi per il Politecnico di Torino. Fra i progetti anche IS4Aerospace
Analisi
PNRR, Colao fa il punto sulla transizione digitale dell’Italia: «In linea con tutte le scadenze»
La Svolta
Ict, Istat “riclassifica” i professionisti. Via anche al catalogo dati sul Pnrr
Analisi
Spazio, Colao fa il punto sul Pnrr: i progetti verso la milestone 2023
FORUM PA 2022
Ecosistema territoriale sostenibile: l’Emilia Romagna tra FESR e PNRR
Il Piano
Innovazione, il Mise “centra” gli obiettivi Pnrr: attivati 17,5 miliardi
Analisi
PNRR: raggiunti gli obiettivi per il primo semestre 2022. Il punto e qualche riflessione
Analisi
PNRR: dal dialogo tra PA e società civile passa il corretto monitoraggio dei risultati, tra collaborazione e identità dei luoghi
Webinar
Comuni e PNRR: un focus sui bandi attivi o in pubblicazione
Analisi
Formazione 4.0: cos’è e come funziona il credito d’imposta
PA e Sicurezza
PA e sicurezza informatica: il ruolo dei territori di fronte alle sfide della digitalizzazione
PA e sicurezza
PNRR e servizi pubblici digitali: sfide e opportunità per Comuni e Città metropolitane
Water management
Water management in Italia: verso una transizione “smart” e “circular” 
LE RISORSE
Transizione digitale, Simest apre i fondi Pnrr alle medie imprese
Prospettive
Turismo, cultura e digital: come spendere bene le risorse del PNRR
Analisi
Smart City: quale contributo alla transizione ecologica
Decarbonizzazione
Idrogeno verde, 450 milioni € di investimenti PNRR, Cingolani firma
Unioncamere
PNRR, imprese in ritardo: ecco come le Camere di commercio possono aiutare
I fondi
Industria 4.0: solo un’impresa su tre pronta a salire sul treno Pnrr

Articoli correlati