la risoluzione alla Camera

Il contact tracing in Parlamento, solo così tuteliamo la democrazia

Una risoluzione appena presentata intende avviare il confronto sulle app di tracciamento dei contatti in sede parlamentare fra Camere e Governo, sollecitando quest’ultimo a conformarsi, nelle sue determinazioni, a una serie di principi e vincoli. Ecco quali

29 Apr 2020
Enrico Costa

Deputato membro Commissione Giustizia Camera dei Deputati

Davide De Lungo

professore di Diritto pubblico – Università San Raffaele


Sulle app di tracciamento dei contatti (cosiddetto contact tracing) – come Immuni – tutti sembrano aver espresso una opinione nell’ambito del dibattito pubblico. I due soggetti che hanno dialogato di meno sono il Governo e il Parlamento, cioè le due Istituzioni che condividono l’elaborazione e la responsabilità dell’indirizzo politico.

Se, infatti, si eccettuano le audizioni tenute dalla IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni) della Camera l’8 aprile scorso sulle tecnologie per contrastare il Coronavirus, cui hanno partecipato fra gli altri il Presidente dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali e il Ministro per l’Innovazione tecnologica e la Digitalizzazione, non risultano interlocuzioni o interazioni di alcun tipo fra Esecutivo e Camere. Tutto ciò appare, a ragione, quantomeno paradossale.

In questa prospettiva, si inserisce la presentazione presso la II Commissione (Giustizia) della Camera, lo scorso 24 aprile, della risoluzione 7/00452. La risoluzione in commissione – come noto – è un atto diretto a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti di competenza dell’organo; dalla sua presentazione scaturiscono un dibattito e una votazione, cui partecipa un rappresentante del Governo, il quale può peraltro chiedere che della questione sia investita l’Aula. E proprio questo appare il pregio principale dell’iniziativa, a prescindere dagli esiti che essa sortirà: avviare il confronto in sede parlamentare fra Camere e Governo; consentire la dialettica fra Esecutivo, maggioranza e opposizioni attraverso una procedura pubblica, trasparente e giuridicamente formalizzata; far emergere posizioni e orientamenti chiari, in luogo di quelli che fino ad ora sono stati poco più che rumores tacitiani.

Principi e vincoli richiamati nella risoluzione

Per quanto riguarda i contenuti, la risoluzione – in linea con le indicazioni del Garante, con gli orientamenti europei e con il documento “Tracciamento dei contatti e democrazia: lettera aperta ai decisori”, predisposto dal Nexa Center for Internet & Society del Politecnico di Torino – sollecita il Governo a conformarsi, nelle sue determinazioni, a una serie di principi e vincoli che ad avviso di chi scrive sono irrinunciabili. Non solo nella logica del rispetto delle puntuali disposizioni della Costituzione e delle altre norme sovranazionali e internazionali che con essa fanno corpo, nel sistema di tutela multilivello dei diritti; ma anche, e anzi soprattutto, di alcuni “principi di struttura”, che connotano e caratterizzano la tradizione culturale della liberal-democrazia. Dove “liberal” non è un residuo storico vuoto o un orpello, ma qualifica le Istituzioni come un mezzo e non un fine, e dunque, in quanto tali, non abilitate a disporre in modo assoluto, a prescindere dallo scopo, dei diritti e delle libertà delle persone stabiliti nel “contratto sociale”.

Sui principi e vincoli posti dalla risoluzione merita soffermare brevemente l’analisi, partendo da quelli “di metodo”.

Il primo paletto è che sulla materia s’intervenga con fonte di rango primario, cioè con legge o atto avente forza di legge: dunque, anche – se del caso – tramite decreto-legge, comunque sottoposto a conversione. È d’immediata evidenza che la misura del tracciamento inciderebbe in modo significativo su diritti e libertà che nella Carta costituzionale, nella Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea sono sempre assistiti dalla garanzia della riserva di legge.

L’istituto della riserva di legge, peraltro fra i più antichi del costituzionalismo, ha due finalità: per un verso, consentire che su determinate materie le decisioni siano assunte in modo esclusivo, o comunque con il concorso decisivo delle assemblee rappresentative, mediante il procedimento legislativo, pubblico, trasparente e compartecipato fra maggioranza e opposizioni; per altro verso, escludere in tutto o in parte, dai medesimi ambiti, la potestà normativa secondaria dell’Esecutivo, mantenendo una distinzione logica e cronologica fra momento del disporre in astratto, affidato al legislatore, e del provvedere in concreto, affidato all’amministrazione.

Il secondo vincolo, strettamente connesso al primo, è che la disciplina della materia sia affrontata con un provvedimento ad hoc. Infatti, l’inclusione del tracciamento entro un articolato omnibus, come sono stati fino ad ora molti dei numerosi decreti assunti per far fronte al Covid-19, finirebbe per ridondare in danno della qualità del testo e della possibilità di coinvolgere tecnici ed esperti nell’iter di discussione, confezionamento e approvazione delle norme: i regolamenti parlamentari, di fronte a intrecci inestricabili di competenze, finiscono fisiologicamente per tagliare il nodo gordiano assegnando a una sola commissione, quella “prevalente” per materia, la competenza in sede referente, con assegnazione di funzioni consultive alle altre.

Sul tracciamento, sembra necessario scongiurare ogni “distoglimento” dalla sede naturale non collocando la relativa disciplina a mo’ d’intruso, entro provvedimenti più ampi e dagli oggetti disparati. Nello stesso senso, d’altronde, può osservarsi che l’accorpamento di decisioni disomogenee entro un unico atto da prendere o lasciare per le Camere, specie nella congiuntura di pressione che stiamo attraversando, non giova alla piena ponderazione e alla genuina espressione di preferenza circa ciascuna delle determinazioni che si è chiamati ad assumere in blocco.

Se la necessità della norma primaria e del provvedimento ad hoc erano i vincoli di metodo, non meno fondamentali sono i vincoli di merito posti dalla risoluzione.

Tutti i principi da rispettare

Viene in rilievo, anzitutto, la volontarietà. Dalle dichiarazioni e indiscrezioni, a seconda dei giorni confermate o smentite, sembrerebbe che l’app, pur essendo in linea teorica su base volontaria, possa in realtà essere accompagnata da forme d’incentivo, o, meglio, di disincentivo per quanti non la scarichino. È appena il caso di evidenziare che l’obbligatorietà surrettizia o indiretta è pur sempre una coercizione, e tale sarebbe, di fatto, la minaccia di non poter godere di taluni diritti, per quanti non utilizzino l’app.

Dopo la volontarietà, si richiede che qualunque misura adottata sia calibrata alla stregua dei più rigorosi canoni di ragionevolezza e proporzionalità, e in modo da far salvo comunque il nucleo essenziale dei diritti e delle libertà coinvolte.

Fondamentale, poi, la temporaneità: l’attività di raccolta e trattamento dei dati, la loro conservazione, la stessa sopravvivenza della app devono essere temporanei, ed essere dismessi, in sicurezza, non appena l’emergenza sarà cessata.

Ancora, la app deve essere trasparente, verificabile e sicura: chiunque gestisca i dati deve essere sottoposto a meccanismi chiari e certi di accountability, ad elevati standard di sicurezza e a severi regimi di responsabilità.

Infine, essenziale è il principio di decentralizzazione. La memorizzazione dei dati deve essere completamente decentralizzata. I dati, opportunamente protetti con sistemi di anonimizzazione o di pseudonimizzazione, devono essere conservati localmente sui dispositivi, dove deve avvenire anche il calcolo del rischio di infezioni: nessuna centralizzazione o migrazione dei dati, tranne casi limiti, assolutamente necessari e comunque temporanei.

Capiremo presto se ci sono le condizioni politiche per incardinare, discutere e votare la citata risoluzione che finora è l’unico atto impegnativo per il Governo, depositato in Parlamento. 

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