anagrafe unica

ANPR, De Capitani: “Ai Comuni serve un ‘tutor’ per recuperare il ritardo”

Sottovalutato l’impatto dell’iniziativa sui Comuni, i quali non sembrano in grado di sostenere da soli i riflessi che il passaggio ad ANPR implica per numerosi ambiti amministrativi, sia dal punto di vista delle risorse finanziarie che del know how delle risorse umane

22 Feb 2017
Stefano De Capitani

Amministratore Delegato Ancitel

cittadinanza digitale

L’Anagrafe nazionale della popolazione residente, ANPR, nota anche come Anagrafe digitale unica, è una delle pietre angolari sulla quale si sostiene il programma di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e la stessa Agenda Digitale Italiana.

Anche SPID, il sistema pubblico di identità digitale, che pure appare in ritardo rispetto alle attese nonostante l’accelerazione impressa dalle norme per l’accesso al bonus per i docenti e per chi nel corso del 2016 è divenuto maggiorenne, rimarrebbe un progetto inutile se non si concretizzasse l’Anagrafe digitale.

Non solo, le informazioni anagrafiche contenute in ANPR costituiranno il riferimento per i Comuni ma anche per l’intera PA e per i soggetti interessati ai dati anagrafici, a partire dai gestori di pubblici servizi.

La realizzazione dell’ANPR è inoltre correlata alla riforma del Catasto e all’Anagrafe nazionale dei numeri civici e delle strade urbane (ANNCSU).

Infine la sinergia tra ANPR e Anagrafe Nazionale degli Assistiti (ANA) pone le basi per un significativo miglioramento dei servizi sanitari e dell’intero sistema sanitario,  coniugando una maggiore efficienza con il contenimento della spesa.

Al buon esito dell’iniziativa, per la sua centralità strategica, contribuiscono anche le amministrazioni che detengono banche dati nazionali, tra cui l’Agenzia delle Entrate, l’Istat, l’Inps e la Motorizzazione Civile.

A oggi tuttavia su ANPR, nonostante gli obiettivi dichiarati dal Governo, si addensano nubi minacciose e, alla luce dei ritardi accumulati, si concentrano le critiche di esperti, osservatori e operatori del settore.

Entro il 2016 era infatti previsto lo switch off, cioè il passaggio a regime all’ANPR dei quasi ottomila comuni italiani. A valle della sperimentazione coordinata dal Ministero dell’interno e dal partner tecnologico SOGEI, che ha visto coinvolti 26 comuni, il solo Comune di Bagnacavallo, 16.747 abitanti in Provincia di Ravenna, ha completato il passaggio ad ANPR lo scorso mese di ottobre.

Entro marzo lo switch off si estenderà agli altri 8 comuni dell’Unione Bassa Romagna, di cui Bagnacavallo è capofila mentre l’obiettivo del passaggio generalizzato ad ANPR sembra spostarsi a fine 2018, quindi con almeno due anni di ritardo rispetto agli obiettivi.

Proprio in questi giorni i vertici, attuali e passati dell’AGID, hanno evidenziato pubblicamente i vari elementi di criticità che hanno ostacolato e che continuano a rallentare la realizzazione del progetto. Tra i più rilevanti certamente l’estrema frammentazione delle prassi operative e delle soluzioni tecnologiche adottate dai Comuni per gestire l’anagrafe e le basi dati correlate (leva, elettorale e stato civile), il bisogno di ricambio nel personale degli enti locali, con un drastico abbassamento dell’età media e, con essa, l’incremento di una cultura digitale che sembra piuttosto carente ma anche l’esigenza di investire maggiormente in risorse umane nella stessa Agenzia.

Ma traspare anche un altro fattore critico: l’estrema frammentazione di competenze e responsabilità tra i soggetti chiamati a governare i processi di digitalizzazione, che peraltro si somma a quella degli enti chiamati ad attuare i programmi di Governo in periferia.

L’Agenzia per l’Italia Digitale collabora con il team del commissario Diego Piacentini nella stesura del Piano triennale, prossimo ad essere ultimato. Tuttavia nella partita ANPR l’Agenzia non ha un ruolo guida e il committment è del Ministero dell’interno che ha affidato la guida tecnica a SOGEI. Sorprendentemente, specie se si considera l’enorme investimento finanziario riservato al progetto, il livello di coinvolgimento dei Comuni appare molto ridotto quasi che se si fosse pensato di imporre una trasformazione così rilevante, non solo a livello tecnologico ma soprattutto organizzativo e procedurale.

Altrettanto sintomatico di una strategia che ha necessitato correttivi in corso d’opera è il Decreto Legge n. 78/2015, convertito con Legge n. 125 del 6 agosto 2015, con cui si estende il contenuto dell’ANPR all’archivio nazionale informatizzato dei registri di stato civile e di leva precisando altresì che “l’ANPR assicura ai singoli comuni la disponibilità dei dati, degli atti e degli strumenti per lo svolgimento delle funzioni di competenza statale attribuite al sindaco ai sensi dell’articolo 54, comma 3, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e mette a disposizione dei comuni un sistema di controllo, gestione e interscambio, puntuale e massivo, di dati, servizi e transazioni necessario ai sistemi locali per lo svolgimento delle funzioni istituzionali di competenza comunale. Al fine dello svolgimento delle proprie funzioni, ad eccezione di quelle assicurate dall’ANPR e solo fino al completamento dell’Anagrafe nazionale, il comune può utilizzare i dati anagrafici eventualmente conservati localmente, costantemente allineati con l’ANPR.”

In qualche misura si può ritenere che, almeno inizialmente, sia stato sottovalutato l’impatto dell’iniziativa sui Comuni, trascurando lo stretto legame esistente tra la base dati anagrafica, i registri di stato civile, leva e elettorale, nonché le correlazioni tra gli stessi dati anagrafici e molteplici funzioni comunali tra cui si annoverano i servizi scolastici, la polizia locale, i servizi tributari, cimiteriali, sociali e molti altri.

Peraltro va detto che la citata estensione è il frutto di una proposta dell’ANCI, che partecipa al progetto proprio in rappresentanza dei comuni, condivisa anche dalla Agenzia per l’Italia Digitale.

L’ANCI, oltre alla sua naturale funzione di rappresentanza, può infatti vantare una vasta esperienza nel campo maturata nel corso degli anni quale gestore – attraverso la sua struttura tecnica Ancitel S.p.A. e per conto del Ministero dell’interno – della base dati INA/SAIA, da cui deriva l’ANPR. La stessa INA/SAIA è l’evoluzione di Integra, un progetto di interconnessione delle anagrafi comunali ideato da Ancitel già negli anni 90.

E’ anche grazie a questa esperienza che abbiamo ben presente quanto complessi siano i sistemi comunali che si servono del dato anagrafico. Una complessità che si amplifica ulteriormente se si tiene conto delle differenze proprie dei contesti amministrativi e organizzativi e delle soluzioni software che hanno consentito di informatizzare i processi operativi comunali.

Appare assai improbabile che i Comuni possano d’un tratto abbandonare le rispettive anagrafi per convergere sull’utilizzo di ANPR attraverso una web application e appare vieppiù improbabile che gli stessi Comuni siano capaci di sostenere da soli i riflessi che il passaggio ad ANPR implica per numerosi ambiti amministrativi, sia dal punto di vista delle risorse finanziarie che del know how delle risorse umane, dopo la fatica con cui si è arrivati al consolidamento di prassi operative. In Ancitel sappiamo bene come sia complicato il cambiamento al cospetto di un approccio da sempre conservativo dei comuni.

D’altro canto questa visione è stata confermata oltre ogni ragionevole dubbio dagli esiti del monitoraggio avviato con la Circolare n. 13 del Ministero dell’interno, da cui emerge che il 90% dei comuni ha preferito l’integrazione con ANPR via webservice all’utilizzo della web application. In altri termini i comuni intendono approdare alla Anagrafe Unica Digitale salvaguardando i propri sistemi informatici.

Per questo ANCI ed Ancitel hanno già formulato più proposte per contribuire concretamente alla efficacia dell’azione svolta al centro da SOGEI.

Una prima proposta, non accolta dal Ministero dell’interno, prevedeva la costituzione di un Consorzio tra Ancitel e le aziende che forniscono ai comuni software gestionali per le anagrafi (avevano aderito all’iniziativa tre delle principali aziende  tra le quali figura anche il fornitore del Comune di Bagnacavallo). Secondo quella ipotesi di lavoro tale Consorzio, con il patrocinio di ANCI, si candidava a un ruolo super partes di garante della compliance con tutte le regole e le specifiche tecniche dell’ANPR di SOGEI da un lato e, dall’altro, quale interfaccia per l’integrazione verso ANPR di sistemi e applicativi in uso in almeno 5.000 comuni italiani.

Una seconda proposta, sulla quale tuttora attendiamo si pronunci definitivamente il Ministero, prevede per ANCI ed Ancitel un ruolo di accompagnamento complessivo dei comuni verso l’ANPR, secondo un processo che prevede azioni di tutoraggio, di informazione e di formazione anche on site.

L’importanza strategica di un’Anagrafe digitale nazionale è indiscutibile e da essa il Paese non può prescindere.

Il lavoro svolto in questi anni da SOGEI e dagli altri soggetti che partecipano al progetto, in primis dall’AGID con la quale esiste una notevole unità di intenti e una visione comune, non deve essere in alcun modo pregiudicato.

La nostra convinzione è che per questo sia necessario porre rimedio ad alcuni limiti che hanno caratterizzato questa fase, in primis l’eccessiva concentrazione al centro degli investimenti. Le disposizioni del legislatore che prescrivono l’innovazione per i comuni senza oneri aggiuntivi sembrano difficilmente attuabili.

Serve riprendere il cammino con rinnovato vigore, con il giusto compromesso tra il bisogno di cambiamento che non può più attendere e il pragmatico realismo che induce a destinare risorse adeguate all’accompagnamento dei comuni verso l’amministrazione digitale.

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