Dl Semplificazioni

Innovazione di PA e imprese? Decreti inutili, se non cambiamo mentalità

Alcune delle disposizioni in materia di digitalizzazione del decreto Semplificazioni rischiano, ancora una volta, di ripetere vecchi errori retaggio di un sistema legislativo superato del tutto inadatto a gestire processi così importanti di innovazione tecnologica. Ecco cosa deve cambiare

31 Lug 2020
Michele Iaselli

avvocato, docente di Logica e Informatica giuridica - Università di Cassino


La digitalizzazione dei servizi della pubblica amministrazione rimane uno degli argomenti più complessi e di difficile realizzazione sia per il proliferare di norme che spesso disciplinano la materia in modo confusionario e non sempre attento sia per le concrete problematiche di carattere organizzativo e tecnologico. Non si tratta, infatti, solo di digitalizzare dei documenti, ma di semplificare e reingegnerizzare i processi interessati.

Esaminiamo gli obiettivi del decreto Semplificazioni, che punta molto sull’innovazione digitale per rendere più efficiente l’amministrazione pubblica e per rilanciare l’economia del nostro paese fortemente provata dalle conseguenze dell’emergenza epidemiologica, per provare a capire se questa sarà la volta buona.

La diffusione dei servizi pubblici digitali

Analizzando le diverse disposizioni in materia di digitalizzazione è evidente la volontà di accelerare gli effetti delle ultime riforme del CAD (Codice dell’Amministrazione Digitale) e difatti in molti casi il Decreto interviene proprio sul Codice con modifiche ed integrazioni.

Il primo obiettivo che si intende realizzare è indubbiamente quello di favorire la diffusione di servizi pubblici in rete, agevolando e semplificando l’accesso da parte di cittadini e imprese. Quindi la parola d’ordine è incentivare al massimo l’utilizzo di strumenti come lo SPID e la stessa carta d’identità elettronica facilitando anche le procedure di rinnovo di quest’ultima. Entro il 28 febbraio 2021 tutti gli Enti pubblici e la Pubblica Amministrazione dovranno dismettere i propri sistemi di identificazione online e adottare esclusivamente l’identità digitale SPID e CIE (la Carta di identità elettronica) per consentire ai cittadini di accedere ai loro servizi digitali.

Lo stesso SPID dovrà diventare uno strumento di riferimento anche per facilitare le negoziazioni on line ponendosi come alternativa alla firma digitale a seguito delle recenti linee guida dell’AgID.

Per realizzare questo obiettivo si dimentica però che questi strumenti devono funzionare ed in particolare tutte le amministrazioni devono consentirne l’utilizzo. Al di là dei sempre presenti problemi di sicurezza informatica che ovviamente aumenteranno quando ci sarà un ricorso più generalizzato allo SPID, ancora oggi molte amministrazioni presentano problemi di funzionalità, anche perché prevedono ancora precedenti sistemi di accesso non compatibili con lo SPID. Proprio di recente ho provato ad accedere senza successo ai servizi on line dell’Agenzia delle entrate utilizzato lo SPID peraltro già previsto. Ma vi sono molti altri enti pubblici che hanno sistemi di accesso proprietari che non contemplano possibili alternative.

Purtroppo, si continuano a ripetere precedenti errori, retaggio di un vecchio e superato sistema legislativo del tutto inadatto a gestire processi così importanti di innovazione tecnologica.

La semplificazione delle procedure

Anche il secondo obiettivo dichiarato del Decreto semplificazioni e cioè la semplificazione delle procedure, miglioramento dell’efficienza e abbattimento di numerosi costi per la Pubblica Amministrazione rischia di rimanere una chimera fin quando queste novità legislative non siano supportate da un’innovazione effettiva degli uffici pubblici che riguardi principalmente l’organizzazione, le procedure e la mentalità dei dirigenti e funzionari ancora troppo legati a sistemi anacronistici incompatibili con tecnologie innovative.

Smart working nella PA: obiettivi vs performance

Basta fare un esempio per tutti: il ricorso allo smart working. Affinché questa nuova modalità lavorativa possa realmente funzionare è necessario che gli enti pubblici rivedano completamente la loro concezione del lavoro ed in particolare della produttività legata alla prestazione lavorativa. Diventa fondamentale lavorare per progetti, per risultati ed obiettivi da raggiungere, ma questo va realizzato sul serio, superando quella concezione delle performance voluta dall’allora ministro Brunetta, che altro non è che un’assurda burocratizzazione del sistema privato di valutazione della qualità. Si tratta di due mondi completamente diversi, dove nel pubblico è stato realmente ridicolizzato un sistema che nel privato funziona bene grazie all’esistenza di effettivi parametri di qualità, che tengono conto nello specifico di quella realtà lavorativa e di tutte le sue implicazioni.

La gestione documentale

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La gestione documentale è la gestione informatica dei documenti in modalità avanzata ed è stata così denominata perché si tratta di una soluzione che privilegia ed esalta essenzialmente le potenzialità legate alla gestione informatizzata dei documenti e degli archivi. La gestione documentale consiste in realtà in una macro-categoria, che comprende attività assai eterogenee, che variano a seconda del grado di funzionalità che si desidera attuare, ma che trovano una logica ben precisa per il loro accorpamento: ovvero il loro comune presupposto fondamentale, che è quello della dematerializzazione dei documenti cartacei e quindi della disponibilità degli stessi a livello informatico.

Ma attenzione la vera digitalizzazione, in realtà, non può ridursi ai processi di dematerializzazione dei documenti, bensì consiste nel faticoso e complesso intervento di semplificazione dei processi e di diminuzione delle fasi e dei passaggi del processo decisionale, come del resto indicato negli obiettivi della legge 241/1990 da ormai 30 anni. Talvolta diventa indispensabile, ai fini di una valida ed efficace informatizzazione delle attività di un ufficio, anche la cd. reingegnerizzazione dei processi interessati (in altri termini adeguare le procedure amministrative).

Che senso ha prevedere nell’ambito della pubblica amministrazione figure come il responsabile della transizione al digitale, il responsabile della gestione documentale, il responsabile della conservazione digitale quando le amministrazioni sono ancora così indietro nell’ottica di un’effettiva innovazione organizzativa e procedurale?

Procedure semplificate per le imprese

Anche con riferimento all’altro obiettivo del decreto Semplificazioni e cioè riconoscere il diritto a innovare per le imprese che beneficeranno di procedure semplificate per sperimentare progetti innovativi, bisogna ribadire che non ci sono dubbi sul fatto che le frontiere della crescita economica sono oggi la ricerca, l’innovazione, la formazione del capitale umano e che assumono una particolare rilevanza un’efficiente sistema di infrastrutture e di logistica, ed un uso intelligente di tecnologie informatiche. Ebbene è proprio quest’ultimo aspetto che risulta carente ed onestamente non credo che sia giusto colpevolizzare le sole aziende o i singoli enti per problematiche che coinvolgono in primo piano la stessa politica dell’innovazione.

In particolare che ben venga la promozione dell’economia ICT sia sul fronte della domanda, sia su quello dell’offerta attraverso la ricerca applicata ICT ed il suo trasferimento industriale, lo sviluppo del commercio elettronico attraverso interventi che mirino all’accrescimento della fiducia degli utenti ed alla definizione del quadro normativo, l’adozione delle tecnologie ICT nel mondo produttivo, in particolare nelle PMI, l’utilizzo del lavoro agile, della telemedicina e la diffusione delle tecnologie ICT nel turismo e nella fruizione dei beni culturali.

Ma purtroppo non è possibile gestire l’innovazione solo con interventi di carattere normativo o regolamentare (che per la verità sono anche troppi nel settore dell’innovazione tecnologica). Troppo spesso, infatti, il cambiamento viene affidato alla prassi dell’intervento normativo (decreti, regolamenti, circolari applicative, ecc.), pur nella generale consapevolezza che il funzionamento delle organizzazioni non si cambia per editto. Anzi, rovesciando i termini del problema, vediamo come l’ostacolo normativo (spesso enfatizzato come dato di realtà pressoché immutabile) costituisca un cruciale fattore ostativo nella attuazione dei progetti.

Il precedente della blockchain

Un esempio lo abbiamo visto nel maldestro tentativo del legislatore di definire le tecnologie basate sui registri distribuiti (blockchain) e gli smart contract all’art. 8-ter della legge n. 2/2019 di conversione del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione. Un inutile sforzo ermeneutico che cerca con poche parole imprecise di definire una procedura dal punto di vista tecnico estremamente complessa e peraltro poco chiara negli stessi ambienti governativi.

D’altronde la stessa Commissione europea in diverse Risoluzioni suggerisce di studiare ed approfondire le tecnologie di registro che presentano molti aspetti interessanti, ma di non giungere a conclusioni troppo affrettate, pericolose ed inopportune per il nostro stesso paese che ha già vissuto precedenti esperienze vedi la firma digitale o la posta elettronica certificata dove ha anticipato l’introduzione e la regolamentazione di tecnologie rimanendo però drammaticamente isolato per la mancata condivisione nell’ambito dell’Unione europea.

Inoltre, non dimentichiamo il monito del filosofo tedesco Hans Jonas che nella sua opera “Il principio di responsabilità” sostiene che bisogna evitare che “sviluppi tecnologici di volta in volta avviati con obiettivi a breve termine, presentino la tendenza a rendersi autonomi acquisendo una propria dinamica coattiva in forza della quale non solo diventano irreversibili, ma acquistano una funzione propulsiva al punto da trascendere la volontà ed i piani degli attori”.

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