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Direttore responsabile Alessandro Longo

Le norme per il software libero nella Pa, pro e contro

di Ernesto Belisario

20 Gen 2014

20 gennaio 2014

Dopo mesi di lavoro, l’Agenzia per l’Italia Digitale ha finalmente pubblicato le Linee Guida per l’acquisizione di programmi informatici da parte della Pubblica Amministrazione.
Sancito l’obbligo di preferire software libero e riuso… ma non mancano le ombre

La montagna ha partorito il topolino. Lo scorso 8 gennaio, l’Agenzia per l’Italia Digitale ha pubblicato la Circolare n. 63/2013, con la quale sono state adottate le Linee guida per la valutazione comparativa prevista dal Codice dell’Amministrazione Digitale per l’acquisizione del software da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

Come i lettori di AgendaDigitale.eu ricorderanno, i lunghi lavori per la scrittura del documento sono stati travagliati e – vista la piega che aveva preso la discussione tra i diversi attori seduti al tavolo – la soluzione era affatto scontata.

Ma andiamo con ordine. L’art. 68 CAD, così come modificato dal Decreto sull’Agenda Digitale, disponeva che le Amministrazioni dovessero procedere ad acquisire i software necessari allo svolgimento della propria attività, dopo aver effettuato – secondo modalità e criteri definiti dall’Agenzia per l’Italia Digitale – una valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico tra le differenti soluzioni disponibili (software sviluppato per conto della PA, riuso, software libero, cloud computing, software proprietario).

Dopo anni di discussioni, la nuova formulazione della norma prevedeva un vero e proprio criterio di preferenzialità. Il legislatore, infatti, disponeva che “ove dalla valutazione comparativa di tipo tecnico ed economico, secondo i criteri di cui al comma 1-bis, risulti motivatamente l’impossibilità di accedere a soluzioni già disponibili all’interno della pubblica amministrazione, o a software liberi o a codici sorgente aperto, adeguati alle esigenze da soddisfare, è consentita l’acquisizione di programmi informatici di tipo proprietario mediante ricorso a licenza d’uso.

Ma, proprio sull’interpretazione di questa norma (apparentemente chiara), i diversi operatori seduti al tavolo tecnico costituito presso AGID si erano divisi: da un lato chi riteneva che il CAD non esprimesse alcuna preferenza tra le diverse soluzioni, dall’altro chi pensava che il legislatore avesse espresso una inequivocabile preferenza per le soluzioni di riuso e di software libero o a sorgente aperto.

Alla fine, il documento appena pubblicato dà ragione a questi ultimi, definendo i criteri che ciascuna Amministrazione deve seguire per l’acquisizione di prodotti e soluzioni software da utilizzare per l’assolvimento dei propri compiti istituzionali.

D’ora in avanti, per l’approvvigionamento del software gli Enti dovranno:

1. Definire le proprie esigenze, identificando i requisiti (funzionali e non) dei programmi da acquisire;

2. Ricercare le soluzioni;

3. Confrontare le soluzioni “eleggibili”.

Nell’ambito di tale processo, è richiesto alle Amministrazioni di preparare una vera e propria griglia di valutazione sulla base dei criteri di valutazione definiti dal legislatore (costo, livello di utilizzo di formati di dati e di interfacce di tipo aperto nonché di standard, garanzie del fornitore in materia di livelli di sicurezza, conformità alla normativa in materia di protezione dei dati personali, livelli di servizio).

Dopo aver assegnato, alle diverse soluzioni confrontate, un punteggio su ciascuno dei criteri di valutazione, l’Amministrazione potrà determinare il risultato complessivo della valutazione.

Tuttavia, nel documento, è espressamente previsto (al punto 3.3.9) che nel caso in cui – all’esito della valutazione comparativa –  superino la soglia minima di accettabilità più soluzioni alternative, di cui una o più nelle categorie “software libero o a sorgente aperto” e/o “software in riuso“, queste ultime dovranno essere preferite a soluzioni proprietarie, salvo che l’Amministrazione non ne motivi l’impossibilità.

Tutto bene quindi? Non proprio.

Il documento pubblicato da AGID risulta molto pesante e farraginoso, difficile da seguire, specialmente per gli Enti di piccole dimensioni (la questione è complessa, certo, ma 70 pagine sembrano davvero troppe).

Tanto più che una scorretta o incompleta valutazione comparativa è suscettibile di determinare l’illegittimità della scelta dell’amministrazione (e quindi quella del successivo affidamento), con relativo contenzioso dinanzi al TAR e responsabilità dirigenziale.

Colpisce, poi, la scarsa attenzione dedicata al cloud computing che, invece, si appresta a diventare una delle principali soluzioni anche per le Pubbliche Amministrazioni: l’impressione che ne deriva, quindi, è di un documento che guarda al passato e non al futuro (e, anche questo, è in grado di provocare problemi interpretativi).

Fortunatamente, in caso di dubbi, le Amministrazioni e le imprese potranno chiedere all’Agenzia per l’Italia Digitale di esprimere un parere (non vincolante) sul rispetto delle norme in materia di valutazione comparativa.

  • gerry

    bene bravi… e le aziende che producono software per la PA adesso licenzieranno e ci saranno nuovi disoccupati.

  • Niko

    Burocrati con il sedere al caldo che uccidono il mercato tanto per strada ci vanno gli altri non loro, per ora.

  • cirfan

    Una delle tante Circolari che non servono a niente. Aumentano la carta e la burocrazia. La circolare è generica e non specifica in quali casi e per quali Pubbliche Amministrazioni (Ministeri, Centrali, Locali, Territoriali, etc.. tutti?, mha, troppo generico).
    Chi emette queste circolari non capisce niente, è fuori dal mondo reale. Sono favorevole alla diffusione dell’Open Source, ma questa Circolare non favorisce, anzi affossa. Le Pubbliche Amministrazioni potranno sempre giustificare la valutazione comparativa a loro piacimento. Tanto nessuno mai farà ricorso c’è tanta ignoranza in giro.
    Invece l’Agenzia per l’Italia Digitale avrebbe fatto meglio a non emettere certe cicolari, oppure quanto meno avrebbe potuto aggiungere l’opzione di farsi fare un parere da un esperto indipendente Professionista Ingegnere Informatico iscritto ad Albo Professionale, con responsabilità civile, penale e deontologica.

    E’ assurdo, l’Agenzia per l’Italia Digitale avrebbe fatto meglio il suo lavoro evitando di emettere Cicolari generiche che non servono a nessuno e che generano solo confusione.

    Basta….se vogliono regolamentare lo faccia bene e non tanto per far vedere che fnno qualcosa….

    Chi monitorizza il funzionamento della circolare? Nessuno…. Bene…. Allora era meglio non farla. E’ troppo facile emanare circolari senza avere una responsabilità.

  • projectmanager

    Caro gerry, la meccanizzazione, l’automazione, l’informatizzazione, ed in futuro chissà che altro, hanno sempre messo a casa qualcuno: considera che nella PA quel qualcuno è pagato con soldi pubblici.

  • Dona

    cirfan il 30/gen/2014 alle ore 12:38 ha scritto
    > Una delle tante Circolari che non servono a niente.
    >
    Mo che l’ho dovuta leggere per lavoro mi sono ricreduta: un poco serve: senza linee guida sarei stata più in ansia di mal interpretare l’art. 68.

    > Aumentano la
    > carta e la burocrazia. La circolare è generica e non specifica in
    > quali casi e per quali Pubbliche Amministrazioni (Ministeri,
    > Centrali, Locali, Territoriali, etc.. tutti?, mha, troppo
    > generico).
    >
    Lo specifica a pagina 7 nella sezione 2.1.1 Soggetti destinatari delle Linee guida.

    > Chi emette queste circolari non capisce niente, è fuori dal mondo
    > reale. Sono favorevole alla diffusione dell’Open Source, ma questa
    > Circolare non favorisce, anzi affossa.
    >
    L’art. 68 parla di “software libero o a codice sorgente aperto”, quindi non solo di Open Source.

    > Le Pubbliche Amministrazioni
    > potranno sempre giustificare la valutazione comparativa a loro
    > piacimento. Tanto nessuno mai farà ricorso c’è tanta ignoranza in
    > giro.
    >
    Ok, ma almeno ora ci sono dei paletti al “loro piacimento”: la valutazione richiede il calcolo di determinati parametri legati fra loro da alcune banali regole aritmetiche. Se per esempio per far vincere un certo software danno tanti punti all’accessibilità, e poi il software che vince è poco accessibile, si capisce che c’e’ stato un rimpasto a loro piacimento: prima questi paletti non li avevi.

    Inoltre, anche se “nessuno mai farà ricorso”, ora almeno c’è una base chiara su cui impugnare la valutazione al TAR o accertare responsabilità dirigenziali: prima c’era piùbbuio.

    > Invece l’Agenzia per l’Italia Digitale avrebbe fatto meglio a non
    > emettere certe cicolari, oppure quanto meno avrebbe potuto
    > aggiungere l’opzione di farsi fare un parere da un esperto
    > indipendente Professionista Ingegnere Informatico iscritto ad
    > Albo Professionale, con responsabilità civile, penale e
    > deontologica.
    >
    Il fatto che nelle linee guida non ci sia tale opzione non implica che le PA non possano farlo, sempre che abbiano i soldi per pagare un libero professionista.

    E poi vuoi che le PA non abbiano già assunto come dipendenti degli iscritti all’Albo Professionale nel settore dell’Ingegneria dell’Informazione per seguire i progetti sul software?

    > E’ assurdo, l’Agenzia per l’Italia Digitale avrebbe fatto meglio
    > il suo lavoro evitando di emettere Cicolari generiche che non
    > servono a nessuno e che generano solo confusione.
    > Basta….se vogliono regolamentare lo faccia bene e non tanto per
    > far vedere che fnno qualcosa….
    > Chi monitorizza il funzionamento della circolare? Nessuno….
    >
    > Bene…. Allora era meglio non farla. E’ troppo facile emanare
    > circolari senza avere una responsabilità.
    >
    Perché non cominci tu? Oppure perché non chiedi alla tua associazione/registro/albo di monitorizzare le PA?

  • Sandro

    la stessa istruttoria richiesta per selezionare sw in riuso deve essere applicata anche da un ente che decide di procedere a gara? se non ho capito male no anche se è singolare che chi decide di far risparmiare soldi ai cittadini sembra essere più penalizzato

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