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il commento

Leggi disattese, ecco cosa frena la PA digitale: le priorità per il nuovo Governo

Non servono nuove norme per realizzare la transizione digitale della PA. Basterebbe applicarle, cosa che spesso non avviene senza la minaccia di sanzioni. Ecco perché, per far applicare le norme dalle tante amministrazioni che le disattendono serve soltanto la volontà politica. Un articolo di Coppola e Quintarelli

07 Giu 2018

Paolo Coppola

Professore associato di informatica, Università di Udine

Stefano Quintarelli

presidente Comitato d'Indirizzo Agenzia per l'Italia Digitale


Uno dei principali compiti del Comitato di indirizzo dell’Agenzia per l’Italia Digitale è quello di formulare al Governo proposte di aggiornamento normativo tese ad agevolare la digitalizzazione della pubblica amministrazione. Il Comitato cui partecipiamo ha svolto questo compito durante i Governi precedenti e continuerà a farlo anche con questo, in coerenza con i propri compiti istituzionali. L’interlocutore di riferimento per queste comunicazioni è il Ministro delegato, cui tali comunicazioni sono pertanto state inviate in passato. Non potendo entrare nel merito per ragioni d’ufficio, ci limitiamo a considerazioni personali sull’impianto complessivo della governance dell’innovazione ICT nella Pubblica Amministrazione.

L’assetto attuale vede il Comitato di indirizzo come organo che definisce il modello strategico di evoluzione del sistema informativo della PA e le proposte di adeguamento normativo, l’Agenzia che, in coerenza con il modello strategico, predispone il Piano Triennale (piano annuale che dettaglia le attività del triennio successivo) e, una volta approvato dal consiglio dei ministri, ne coordina l’implementazione e le amministrazioni che tale piano sono chiamate ad implementare.

Perché le amministrazioni non applicano le leggi

Quest’ultimo anello è quello che si è dimostrato meno efficace, come ha dimostrato la Commissione di inchiesta sugli appalti ICT nella PA che ha riscontrato una preoccupante mancata applicazione delle leggi e di ottemperanza ai piani da parte delle Amministrazioni, anche in ragione di una assenza di un meccanismo di trazione che induca il rispetto delle norme. Va detto, per inciso, che spesso nella pubblica amministrazione italiana si riscontra un atteggiamento informalmente accettato per cui a fronte di un vero e proprio “ammasso” di regole, in continua evoluzione e spesso mal congegnate o mal coordinate, i dipendenti, se non sollecitati dai vertici politici, tendono a non applicarle quando non è prevista sanzione. Dovrebbe essere in capo all’organo esecutivo il controllo, appunto, dell’esecuzione di quello che è previsto dalle norme. Ridurre il problema dell’esecuzione alla mancanza di sanzioni significa ridurre il potere esecutivo nelle mani di avvocati e giudici.

Che una tale disapplicazione stesse avvenendo non era una ipotesi sconosciuta agli addetti ai lavori; la Commissione di inchiesta ha consentito di dimostrarla ed oggettivarla.

Diego Piacentini e il superamento della rigidità della PA

Per ovviare a questa carenza di trazione, a questo modello di governance è stato affiancato Diego Piacentini come Commissario straordinario perché desse impulso alla digitalizzazione, anche grazie ai poteri sostitutivi di cui è stato dotato, ovvero della possibilità di avocare a sé ed al suo Team digitale la realizzazione di determinate attività, sottraendole alla responsabilità dell’amministrazione.  Si tratta questo di un potere rilevante che, per le PA ingaggiate dal Commissario, costituisce un forte incentivo ad ottemperare ai piani ed alle leggi; il solo fatto di disporne ha consentito di operare al meglio senza che tale potere dovesse essere effettivamente sfruttato.

Questo schema si è dimostrato assai efficiente e, tenuti in considerazione tutti i vincoli operativi della PA, ha prodotto risultati di rilievo con le amministrazioni ingaggiate, grazie anche alla competenza specifica di tutte le 35 persone del Team. Come spiegato dal Commissario Piacentini, l’istituto del Commissario ha anche consentito di superare le rigidità esistenti nella PA per quanto riguarda la dotazione di skill, soprattutto in settori come quello ICT soggetto a rapida obsolescenza tecnologica con conseguente necessità di aggiornamento.

Le priorità del breve e del lungo termine

Guardando al futuro si può distinguere tra un breve termine ed un termine medio-lungo. Nel breve termine, anche considerando che il mandato del Commissario scade a metà del mese di settembre 2018, pensiamo che sarebbe auspicabile, se si vogliono portare a termine i progetti in corso, che non venissero disperse le competenze tecniche del Team che ha maturato anche competenze di funzionamento della macchina della PA. Non spetta a noi formulare ipotesi di riorganizzazione a breve termine, per le quali altre raccomandazioni sono state espresse.

Pensando più nel medio-lungo periodo, oltre alla necessità di aggiornamento frequente, ci  pare auspicabile che si tenda ad un modello di governance che favorisca tale aggiornamento di competenze e che sia scalabile, cioè in grado di coinvolgere tutte le amministrazioni (sono 22 mila), con una trazione maggiore di quanto sia avvenuto sin qui.

“Software house di stato” o personale distribuito?

Il problema è noto. In un recente passato si è persino ventilata l’idea di realizzare una “software house di stato” responsabile degli sviluppi software di tutte le pubbliche amministrazioni. Per ragioni di efficienza, efficacia, resilienza e persino per ragioni di carattere democratico, riteniamo che un tale modello non sarebbe auspicabile e che sia più opportuno disporre di personale distribuito che curi il procurement di progetti, materiali e servizi, anche avvalendosi dei centri di committenza, nell’ottica di un progressivo superamento del modello dominante che premia il massimo ribasso nella fornitura di mano d’opera informatica.

Per formulare proposte su come migliorare quest’ultimo punto si è avviata una attività del Comitato di indirizzo, come documentato nei suoi ordini del giorno.

Esecuzione del piano triennale cosa prevede la legge

Pensiamo che si possa e si debba lavorare su quest’ultimo anello Agid – Amministrazioni migliorando la trazione nell’esecuzione del Piano triennale e nel rispetto delle altre leggi. La legge già prevede la istituzione nelle amministrazioni di un Direttore generale con adeguate competenze  tecniche, manageriali e di informatica giuridica, che sia responsabile della transizione digitale, ma purtroppo è disattesa, come ha dimostrato la Commissione di inchiesta. Il problema è pertanto individuare un modo scalabile per far applicare le norme dalle tante Amministrazioni che le disattendono.

La legge prevede anche un meccanismo per pungolare le Amministrazioni, tramite l’istituzione in corso presso Agid del difensore civico digitale che, ricevendo segnalazioni da parte dell’utenza in merito alla mancata applicazione delle norme, solleciti l’Amministrazione inadempiente e, al perdurare dei comportamenti, segnali le inadempienze all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari dell’Amministrazione stessa.

Gestione del budget e valutazione delle performance

Nella legge di Bilancio 2016, grazie anche all’attività dei parlamentari dell’Intergruppo Innovazione, è stato introdotto un primo meccanismo che incentiva la destinazione di una parte del budget ICT delle amministrazioni alla implementazione del Piano triennale, richiedendo un risparmio su una parte dei costi operativi da destinare ad investimenti coerenti con il Piano.

Infine la legge stabilisce che la mancata ottemperanza sia rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance dei dirigenti della Amministrazione.

Tutto bene, quindi ? No perché, come detto, è frequente che le amministrazioni non ottemperino. Non è detto che la segnalazione effettuata dal difensore civico digitale produca effetti; non è detto che la destinazione del budget alla implementazione del Piano triennale sia più concreta che cosmetica, e non è detto che l’inottemperanza rivesta una concreta rilevanza nella valutazione delle performance.

Assumere dirigenti con le adeguate competenze

L’applicazione di tutti gli elementi citati (gestione del budget, difensore civico digitale, piano delle performance) potrebbe essere rafforzata in modo da assicurarne una maggiore cogenza. In particolare, per quanto riguarda il piano delle performance, non occorrono norme nuove per basare il sistema premiale su indicatori gestiti in una banca dati che, assegnati gli obiettivi politici da parte del Ministro delegato (meglio se specifico), ripropagasse tali obiettivi in modo coordinato su quelli dei dirigenti delle Amministrazioni, in modo di assicurarne una coerenza maggiore rispetto a quanto fatto oggi con la raccolta di file PDF del sistema di gestione delle performance, che non consentono pratiche realmente azionabili.

Inoltre, come abbiamo proposto senza successo nella legge di Bilancio 2018, pensiamo che sia necessario e non rinviabile un piano straordinario di assunzioni di personale dirigente con le adeguate competenze tecniche previste dalla legge, in modo da poter coprire adeguatamente i posti di responsabili per la transizione alla modalità digitale nelle varie pubbliche amministrazioni.

Come detto in premessa, non è questa la sede di proposte normative; molte norme adeguate esistono e sarebbe bene fossero applicate. La differenza la può fare la volontà politica che deve partire dai vertici.