PA digitale

Non è il Foia promesso, “PA disorientate da eccesso di norme e assenza di guida”

Produzione ipertrofica e poco attenta da parte del legislatore e norme poco chiare finiscono per generare un forte senso di incertezza e così, nonostante quanto promosso nelle campagne mediatiche di informazione trasparenza, semplificazione e digitalizzazione della PA sono quanto mai a rischio. Ecco perchè

02 Feb 2017
Sarah Ungaro

Avvocato, Vicepresidente ANORC Professioni, Studio Legale Lisi

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Negli ultimi tempi stiamo assistendo al proliferare di norme che dovrebbero segnare un cambio di passo nelle pubbliche amministrazioni, tuttavia, astraendosi per un attimo dal particolare della singola disciplina o corpus normativo, non si può non notare che quella che può essere definita come una normazione compulsiva, non coordinata e a tratti contraddittoria, sta di fatto frenando i processi di trasparenza, semplificazione e digitalizzazione delle nostre amministrazioni pubbliche.

Gli effetti negativi della costante emergenza propagandistica che sembra aver affetto il legislatore negli ultimi anni, infatti, risultano evidenti – per esempio – in materia di norme su trasparenza e accesso ai documenti e ai dati delle PA.

Nello specifico, intervenendo in modo poco attento[1] su una disciplina che già costituiva – per espressa dicitura anche del titolo del decreto legislativo n. 33/2013 – un riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, si è di fatto favorita una situazione di maggiore incertezza e confusione in molte PA, soprattutto in quelle di piccole dimensioni, o che magari non dispongono di risorse adeguate[2], o in quelle in cui – in ragione della tipologia di ente e delle attività espletate – risulta difficile la pedissequa applicazione dello schema degli obblighi di pubblicazione previsto dal D.Lgs. 33/2013 e dalle Linee guida approvate dall’ANAC lo scorso 28 dicembre.

Come previsto dalle modifiche apportate con il D.Lgs. 97/2016, infatti, l’ANAC ha adottato sia le Linee guida sulla revisione degli obblighi di trasparenza sia quelle sui limiti all’accesso civico (c.d. FOIA). Purtroppo, però, nonostante da entrambi i documenti emerga il tentativo di fornire un’interpretazione alle disposizioni dell’attuale D.Lgs. 33/2013, per molte PA le relative norme continuano a risultare poco chiare e a generare un forte senso di incertezza in chi è tenuto ad applicarle. Oltre a ciò si consideri, peraltro, che le stesse PA con non pochi sforzi si erano adeguate agli obblighi previsti dalla previgente versione dello stesso decreto, il quale aveva un’innegabile portata innovativa in termini di incremento dei livelli di trasparenza, ma anche un forte impatto sul piano organizzativo.

In particolare, le Linee guida sul FOIA risultano carenti di esemplificazioni circa i dati, informazioni e documenti a cui precedentemente all’introduzione dell’accesso civico[3] non era possibile accedere e che, invece, con il FOIA potranno essere oggetto di accesso generalizzato. Tanto soprattutto in considerazione dell’eccessiva genericità dell’elencazione dei limiti all’accesso civico, prevista al successivo art. 5-bis del decreto, ma anche in vista del rischio concreto di sovrapporre questa nuova forma di accesso con l’istituto dell’accesso agli atti del procedimento amministrativo, di cui alla Legge241/90.

Per altro verso, nelle Linee guida sugli obblighi di trasparenza nulla si anticipa sulle modalità di attuazione dell’art. 9 bis, che prevede l’assolvimento degli obblighi di trasparenza tramite la pubblicazione di link ad altre banche dati pubbliche. In argomento, atteso che tali disposizioni dovrebbero acquisire efficacia solo da giugno 2017[4], non si può non sottolineare che la necessità di predisporre le procedure interne per assicurare la conformità dell’amministrazione anche a tale modalità di pubblicazione – di cui ancora non sono affatto chiare le modalità – rischia di sfiancare anche le PA più virtuose, che dovranno modificare ancora una volta e in un arco temporale brevissimo quanto finora fatto per adeguarsi alle norme sulla trasparenza.

Peraltro, la sensazione che gli effetti delle norme adottate dal legislatore non corrispondano a quanto promosso nelle campagne mediatiche di informazione risulta di particolare evidenza.
Basti pensare che, mentre con le precedenti disposizioni del D.Lgs. 33/2013 i cittadini potevano sino ad oggi esercitare un controllo sull’utilizzo delle risorse economiche tramite un semplice accesso alla sezione Amministrazione Trasparente raggiungibile dalla home page del sito web dell’ente (ad es. gli obblighi di pubblicazione relativi al conferimento di incarichi di collaborazione o consulenza), con le nuove regole sarà possibile per le PA pubblicare il link a una delle banche dati pubbliche nelle quali tali dati sono raccolti e sarà il cittadino a dover reperire il dato: e questo certo non sembra essere un passo avanti verso una trasparenza amministrativa effettiva e improntata alla semplificazione dell’accesso ai dati per PA e cittadini.

Lo scollamento tra realtà e storytelling è purtroppo evidente anche per le norme in tema di digitalizzazione documentale delle PA. Dopo aver proclamato con grande enfasi la fine della carta nelle pubbliche amministrazioni, il nostro incoerente legislatore, ha adottato una singolare disposizione[5] che ha creato grande confusione circa la paventata possibilità di ritenere sospesa l’efficacia delle regole tecniche sulla formazione dei documenti informatici, di cui al DPCM 13 novembre 2014, quando invece alla luce dell’art. 40 del Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005) e da un’attenta lettura della norma che sospende l’adeguamento relativo al solo sistema di gestione informatica dei documenti – lasciando impregiudicate dunque le norme tecniche relative, ad esempio, a formazione e copia dei documenti – risulta evidente che le PA sono obbligate a formare i propri documenti in modalità informatiche[6].

Occorre dunque che il legislatore interrompa la sua attività di produzione ipertrofica – non sempre sufficientemente ponderata – e si preoccupi, piuttosto, di mettere a disposizione delle PA italiane le risorse necessarie (favorendo anche una valorizzazione delle competenze) per portare a compimento effettivi processi di trasparenza, semplificazione e digitalizzazione.

[1] Con il D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97.

[2] Dato che, purtroppo, per l’attuazione delle norme sulla digitalizzazione e sull’adempimento degli obblighi in materia di trasparenza non sono state previste risorse aggiuntive per le PA, in quanto il legislatore ha previsto la c.d. clausola di invarianza finanziaria, in base alla quale le amministrazioni provvedono agli adempimenti previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

[3] Al comma 2 dell’art. 5 del D.Lgs. 33/2013.

[4] Si veda l’art. 42 del D.Lgs. 97/2016.

[5] Si veda l’art. 61 del D.Lgs. 179/2016.

[6] Per approfondimenti si veda l’articolo scritto con Andrea Lisi e pubblicato su agenda digitale.eu, “Obbligo di formare i documenti PA in digitale: attenzione, il CAD non è sospeso”.

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