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Lo studio

Tutti i numeri del caos IT nei Comuni

Un’analisi svolta da Netics su oltre 1.200 Comuni italiani mette in evidenza l’anello debole nella catena dell’amministrazione digitale. Elevata frammentazione esterna e interna. Scarsa capacità di governance e costi fuori controllo. Ci sono comuni che pagano le stesse cose 5,5 volte in più degli altri, a parità di altre condizioni. Si rende necessaria la certificazione dei fornitori e delle soluzioni applicative vendute alla PA locale: la palla passa all’AgID

15 Gen 2015

Paolo Colli Franzone, Osservatorio Netics


In attesa di verificare a livello fattuale, dopo la lunga stagione degli annunci, l’impatto delle due “rivoluzioni digitali” volute dall’allora Digital Champion Francesco Caio (l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente e il Sistema Pubblico per l’Identità Digitale) finalmente approdate alla fase operativa dopo la pubblicazione in Gazzetta dei rispettivi decreti attuativi, vale la pena di continuare a concentrarsi su quello che purtroppo continua a rappresentare l’anello debole della catena nel framework complessivo di digitalizzazione della PA italiana.
Stiamo parlando dei Comuni, con particolare riferimento al fenomeno della “doppia frammentazione”: una prima frammentazione risultante dalla presenza di 8.000 sistemi informativi che tutto fanno tranne parlarsi fra loro e col resto della PA, alla quale si sovrappone una ulteriore frammentazione “interna” dovuta alla presenza di silos applicativi poco o affatto integrati persino quando essi condividono il medesimo produttore di software.

L’Osservatorio Netics ha analizzato 1.235 Comuni, ricostruendone la loro complessità architetturale e l’impatto di questa complessità in termini di total cost of ownership. La ricerca, partita nel 2013, si è conclusa a fine 2014 attraversando non poche difficoltà di reperimento delle informazioni dovute a una certamente non entusiastica collaborazione di una considerevole parte delle amministrazioni messe “sotto esame”.
Molte informazioni sono state reperite in rete, attraverso un sistema “semiautomatizzato” di ricerca sul Web delle delibere e/o determine di affidamento di servizi di manutenzione e assistenza applicativa, in modo da poter produrre una serie di “mappe” dei sistemi informativi comunali per il panel considerato pari a 1.235 comuni, stratificati per dimensioni e collocazione geografica.

La ricerca ha coinvolto inizialmente una quantità più che doppia di enti, per poi ridursi a causa della impossibilità di reperimento delle informazioni ricercate (ed anche questo è un dato, del quale tener conto).
Importante precisare che il panel non comprende i circa 60 comuni italiani maggiori per dimensioni (popolazione superiore a 100.000 abitanti), in quanto questo segmento viene rilevato ogni due anni da Netics con una metodologia completamente diversa dove prevalgono le interviste face-to-face coi CIO.

I risultati principali di questo lungo lavoro di ricerca sono riassumibili in poche parole: “frammentazione”, come già detto, ma anche “disordine” e “costi fuori controllo”.
Partiamo dal fondo: i costi.
Il risultato più clamoroso riguarda il segmento di comuni fra i 3.000 e i 10.000 abitanti, dove a parità di parco software installato, di dimensione demografica e persino di collocazione geografica si possono riscontrare differenze di costi pagati per manutenzione e assistenza applicativa vicini al 550%!
Il Comune A paga cioè 5,5 volte il prezzo pagato dal Comune B per manutenere un parco applicativo sostanzialmente identico in un contesto organizzativo (espresso in quantità di postazioni di lavoro attive) altrettanto sostanzialmente identico.
Inutile dire che gli enti virtuosi sotto il profilo della spesa sono quelli che fanno capo a Unioni di Comuni o ad altre forme associate di gestione delle funzioni ICT, dove evidentemente “funzionano bene” gli effetti di maggior potere contrattuale nei confronti dei fornitori assicurati da maggiori volumi di domanda espressa.

Qualche altro dato interessante per raffigurare la frammentazione e la difficoltà di esercizio di una reale governance dei sistemi informativi dei Comuni lo troviamo misurando l’eterogeneità dei silos.
Un Comune “medio” (tra i 15.000 e i 30.000 abitanti) gestisce un parco software di 21,2 (valore medio per il segmento) applicativi differenti, avendo a che fare con 5,7 fornitori diversi e con 3,4 differenti piattaforme di DBMS.
Tutto questo “ben di Dio” risiede su 24,8 server in media e serve 165,3 postazioni di lavoro fra PC desktop e laptop.
Il tutto per una spesa corrente complessiva annuale (sempre intesa come media fra tutti i valori di segmento rilevati) pari a 123.000 € al netto da IVA ed escludendo i costi del personale comunale addetto a funzioni ICT.
La spesa corrente annuale IT varia sensibilmente col variare della frammentazione applicativa e col numero di fornitori presenti, ma questa è una considerazione ai limiti dell’ovvio.

La frammentazione dell’infrastruttura appare quasi interamente imputabile a condizionamenti dei fornitori, ciascuno del quale “raccomanda fortemente” ambienti (server, DBMS e middleware) esclusivi, con evidente discapito per l’economia di gestione complessiva del sistema informativo comunale.
Scarsissima la “mobilità applicativa”: salvo rarissime eccezioni, i Comuni si tengono ben stretto il loro software e tendono a non cambiare fornitore. Prevalgono considerazioni di tipo economico-finanziario, anche quando appare evidente – ad un osservatore esterno – una situazione di costi assolutamente incongrui.
Altrettanto scarsa la capacità di interazione con l’esterno: ciascuno dei fornitori tende a fornire ai suoi clienti un set minimo di servizi online da mettere a disposizione dei cittadini, con l’evidente intenzione di mantenere un forte controllo sul parco installato.

Prevale la logica del lock-in più o meno esplicito, in un mercato sostanzialmente fermo da anni e caratterizzato dalla presenza di una decina di ISV specializzati che si dividono ¾ dei Comuni e una quarantina di piccolissime software house che si dividono il restante quarto.

Se è da qui che dobbiamo partire, la strada che porta al digital by default è lunga, in salita e piena di curve.
Ed è peraltro difficile immaginare che iniziative come “Italia, Login!” possano interfacciarsi con un simile caos.
Probabilmente è ora che l’AgID imponga un meccanismo di certificazione obbligatoria per i fornitori di software applicativo, subordinando il rilascio della certificazione all’adozione di standard di interoperabilità e al rilascio dei dati in formato aperto.
Ed è anche ora che sempre AgID attivi un osservatorio prezzi capace di rilevare in tempo quasi reale le dinamiche del mercato IT per la PA locale.
Perché il mercato è sacro, sia ben chiaro: e speriamo che non risorgano velleità di “software di Stato”.
Ma il mercato non può e non deve essere un souk. Soprattutto quando i soldi sono quelli di ciascuno di noi.

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