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Direttore responsabile Alessandro Longo

Codice amministrazione digitale

Cad, Lisi: “Le ultime modifiche nemiche dell’Agenda Digitale, ecco perché”

di Andrea Lisi, presidente Anorc Professioni

05 Ago 2016

5 agosto 2016

La digitalizzazione della PA italiana crolla come un castello di carte alla luce del parere favorevole reso dalla Commissione Affari Costituzionali al D. Lgs. che modifica il CAD. Il problema è che si sospendono gli obblighi relativi alle regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici


Premessa: Si Può Fare?

Fino a oggi durante i miei incarichi di docenza presso enti e aziende di tutta Italia, per vivacizzare le lezioni in materia di digitalizzazione documentale amavo far vedere il famoso video di Gene Wilder, nei panni del Dr. Frederick Frankenstein (faccio riferimento naturalmente al cult “Frankenstein Junior” di Mel Brooks), nel momento in cui con lucida follia egli urla con soddisfazione che “si può fare!” e che, quindi, è possibile dare vita a una creatura ormai deceduta. Quella stessa lucida follia che doveva, a mio avviso, (ri-)animare le PA, svegliarle dal torpore cartaceo e consentire il coraggioso tuffo nelle potenzialità del digitale, nonostante gli ostacoli che la stessa normativa disseminava qui e là.

Ieri avevo deciso di riproporre quel video in quest‘articolo che mi era stato chiesto di redigere per Agenda Digitale perché finalmente e a fatica, ma con reale convinzione, mi sembrava si stesse andando nella giusta direzione. Avrei voluto intrattenervi con pacate riflessioni su una scadenza, pur difficile, ma praticabile, quella del prossimo 12 agosto relativa alle Regole tecniche in materia di formazione di documenti informatici; indicare un vademecum ben realizzato per comprendere le regole che stavano per entrare pienamente in vigore, magari far riferimento alle tante Linee Guida utili sviluppate in questi anni e disponibili gratuitamente on line; avrei voluto insomma prendere atto di una normativa che, pur nella sua costante  instabilità, sembrava essersi assestata e addirittura resa migliore sia dall’entrata in vigore del Regolamento Europeo (faccio ovviamente riferimento al Regolamento eIDAS) e sia dalle modifiche del CAD che stavano per arrivare.

Tutto questo fino al momento in cui ho avuto l’occasione di leggere in anteprima, oggi, i dettagli del Parere favorevole reso dalla Commissione Affari Costituzionali al D. Lgs. che modifica il CAD. Inutile nasconderlo, mi sono cadute le braccia.

Balle spaziali

Mi è subito venuto in mente il titolo di quest’altro film di Mel Brooks, Balle spaziali appunto, utile a  commentare i contenuti del parere di cui sopra. Nel gruppo di lavoro sulle proposte di modifica ci siamo confrontati pacatamente, abbiamo ragionato con efficacia. Ho sinceramente apprezzato il metodo di confronto avviato dall’On.le Paolo Coppola e saggiamente portato avanti da amici competenti, diretta espressione della società civile, come Fernanda Faini, Monica Palmirani, Andrea Caccia e Nello Iacono, i quali hanno contribuito, insieme all’associazione ANORC che rappresento, alla realizzazione della consultazione pubblica alla base del parere che ho appena letto. Nei vari punti critici sottolineati nel parere, (e a cui il Governo dovrà attenersi), ci sono infatti tante delle ragioni espresse in questi giorni. Tutto non si poteva ottenere, ma si era arrivati a un ragionevole compromesso. Almeno così pensavo. Come spesso accade, ancor di più nel diritto, il diavolo si nasconde nei dettagli e un punto del parere (emblematicamente il numero 17), rischia di mettere in discussione tutto ciò per cui si è combattuto sino a oggi in materia di Agenda Digitale e digitalizzazione.
 

L’ultima follia

Entriamo nel merito della questione. Nel punto del parere incriminato incredibilmente e candidamente si afferma che: “al fine di garantire l’aggiornamento delle regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici, si disponga la sospensione dell’efficacia del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 novembre 2014 per un tempo congruo all’emanazione di nuove regole tecniche pienamente conformi alle disposizioni del Codice”. Fino a oggi abbiamo quindi scherzato?

Tutte le PA che si erano fidate del DPCM 13 novembre 2014 e che già avevano avviato processi di digitalizzazione basati su queste regole tecniche – ricordiamolo – da tempo entrate in vigore nel nostro ordinamento (e il 12 agosto era solo una data ultima per le PA negligenti per adeguarsi alle stesse[1]), che faranno? Sospendono tutto sino a data da destinarsi?

Sarebbe stato più ragionevole che fosse indicato nel parere un preciso e puntuale rinvio del termine ultimo di adeguamento, ma questa misteriosa “sospensione normativa di efficacia” (per un generico a “congruo” termine) motivata dalla necessaria (e mai condivisa con la società civile durante le nostre consultazioni) necessità di nuove regole tecniche, mi lascia senza parole. Sembra un pesce d’aprile…ma non siamo purtroppo ad aprile.

Una pallottola spuntata

Devo ammettere che molti degli articoli che ho letto in questi ultimi giorni in cui si diffondeva il panico per questa data ultima del 12 agosto mi hanno lasciato molto perplesso e digerivo poco le affermazioni di chi impavidamente riteneva che dal combinato disposto degli artt. 40 (primo comma)[2] e 41[3] del Codice dell’amministrazione digitale (CAD) si sarebbe dovuto raggiungere da un giorno all’altro e in modo immediato il famoso “digital first” per tutte le PA italiane. In realtà, un qualsiasi attento giurista non poteva non constatare che si trattava di termini “poco perentori”, difficilmente sanzionabili e soprattutto contestabili in un eventuale contenzioso nel momento in cui facilmente si sarebbe potuto ricordare che tutte le regole tecniche per la digitalizzazione efficace di una PA non ci sono ancora…mancano forse quelle più importanti previste dall’art. 51 1° comma dello stesso CAD e, cioè, le regole tecniche che dovrebbero garantire l’esattezza, la disponibilità, l’accessibilità, l’integrità e la riservatezza dei dati, dei sistemi e delle infrastrutture.

Per favore non toccate le vecchiette
Alla luce di ciò, appare davvero poco comprensibile (anzi totalmente illogico) aver voluto dare credito agli schiamazzi di coloro che hanno generato inutile panico nelle PA, quando invece passo dopo passo si andava completando finalmente e a fatica un quadro giuridico da sempre controverso e articolato. Tutto però andava avanti e giustamente in modo indolore per le PA. Perché allora si è decisa questa sospensione? E soprattutto chi l’ha decisa? Possiamo per una volta comprendere di chi è la responsabilità di questo inserimento all’ultimo momento del punto 17 del parere appena reso dalla Commissione? Non si trattava neppure di regole vecchie…ma entrate in vigore nel nostro ordinamento poco più di un anno fa!

Svitati

Penso sinceramente che si sia perso per un attimo il lume della ragione. Non ho altre parole per descrivere gli effetti devastanti di questa indicazione al Governo da parte della Commissione Affari Costituzionali. Avrei potuto tranquillamente digerire l’inutile indicazione politica (anch’essa mai discussa) di prevedere nel CAD “la nomina di un Commissario straordinario per l’attuazione dell’agenda digitale, senza attribuzione di alcun compenso o indennità, con poteri di impulso e di coordinamento nei confronti delle pubbliche amministrazioni cui competono adempimenti connessi e strumentali all’attuazione dell’Agenda digitale italiana, e con attribuzione di potere sostitutivo in caso di inadempienze gestionali o amministrative di misure necessarie all’attuazione della Agenda medesima” (punto 15); oppure l’osservazione (piuttosto generica e pericolosa per il settore privato in ambito SPID), secondo la quale: “al fine di garantire che il servizio di autenticazione dell’identità digitale non sia inteso come un servizio di autenticazione valido per tutti i fini, si valuti l’opportunità di circoscrivere l’ambito di applicazione dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 82 del 2005 prevedendo, ad esempio, che all’articolo 3 comma 1sexies, sia esplicitato che l’identificazione sia da intendersi ai fini dell’autenticazione informatica e della partecipazione al procedimento amministrativo”. Ma questo punto 17, con questa irragionevole, e giuridicamente maldestra previsione è proprio indigesto e rischia davvero di mettere in crisi quel poco che di buono tante PA in modo coraggioso avevano fatto sino ad oggi in materia di digitalizzazione dei propri documenti, proprio osservando le utili indicazioni contenute nel DPCM che si intende “sospendere” (sic!).

Essere o non essere (PA digitale)

Forse il nostro legislatore dovrebbe finalmente iniziare a considerare in modo serio le norme sul digitale per poter far comprendere, a quel complessissimo apparato burocratico che è oggi la PA italiana, la strada che davvero si vuole percorrere. Nella Commissione Affari Costituzionali c’era stata una bella energia e una reale partecipazione, questo aveva  dato a tutti noi la speranza di poter confidare in dei buoni risultati. Perfino il compromesso raggiunto negli altri punti del parere  ci era apparso condivisibile e ragionevole, anche nei punti più critici che noi di Anorc con vigore avevamo criticato (come ad esempio in materia di conservazione). Ora, con questa sospensione delle regole tecniche (proprio quelle sulla formazione, peraltro, che costituiscono il presupposto di tutte le altre), non si va da nessuna parte e il segnale che daremo alle PA – dopo peraltro i tantissimi articoli in cui veniva sottolineata questa data fatidica del 12 agosto – sarà fuorviante.

Cosa rimarrà adesso – ad esempio – delle prime indicazioni ministeriali su come gestire con efficacia e attenzione questo epocale passaggio dalla carta ai bit?

L’ultima speranza

Mi sento ancora di sperare (ma sarebbe una magrissima consolazione) che almeno sia prevista nella Riforma del CAD e nella sospensione proposta dalla Commissione (e che il Governo dovrà seguire) una data limite entro la quale fare entrare in vigore le nuove regole tecniche (e magari anche quelle sulla sicurezza dei sistemi), decorsa inutilmente la quale, il DPCM 13 novembre 2014 (che invece – è doveroso ricordarlo -contiene importanti e utili indicazioni per i processi di digitalizzazione, pur nelle ovvie imperfezioni di qualsiasi normativa) possa riacquisire pienamente vigore.

Al seguente link il testo integrale del parere favorevole reso dalla Commissione Affari Costituzionali al D. Lgs. che modifica il CAD.

 

[1] L’art. 17 del DPCM 13 novembre 2014 prevede infatti che “il presente decreto entra in vigore decorsi trenta giorni dalla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le pubbliche amministrazioni adeguano i propri sistemi di gestione informatica dei documenti entro e non oltre diciotto mesi dall’entrata in vigore del presente decreto. Fino al completamento di tale processo possono essere applicate le previgenti regole tecniche. Decorso tale termine si applicano le presenti regole tecniche.

[2] 1. Le pubbliche amministrazioni (1) formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71.

[3] 1. Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente. […]

  • Andrea Lisi

    Gentilissimi Amici e Lettori di Agenda Digitale,
    Giusto per ulteriore chiarezza preciso che il problema è sottile dal punto di vista giuridico. La Commissione Affari Costituzionali con il suo parere (che è da ritenersi vincolante per il Governo) non consiglia un semplice rinvio nell’applicazione obbligatoria della norma (come sarebbe normale e anche comprensibile), ma pretende una SOSPENSIONE dell’applicazione della stessa (in attesa che arrivino le nuove). E tutte le PA che ad oggi l’hanno applicata ritenendola normativa valida…cosa dovranno fare?
    Ricordo che il DPCM 13 novembre 2014 era già in vigore da quasi due anni, solo la sua obbligatorietà per le PA avrebbe avuto inizio ad agosto. Ora entro il 12 agosto il Governo non riuscirà a far entrare in vigore il CAD. Il DPCM assumerà, quindi, piena applicazione per le PA per diversi giorni…per essere poi sospeso subito dopo nei suoi effetti da questa modifica del CAD! PUFF. Evaporato come un bit.
    Questo giuridicamente è INAMMISSIBILE …anzi folle.
    Sono davvero sconcertato.
    Cordiali saluti a tutti.
    Andrea Lisi

  • Luca B.

    Grazie avv. Lisi per la chiara esposizione di questa spiacevole novità. Stavo giusto per commentare l’articolo chiedendo se il parere della Comm. Affari Costituzionali sia da ritenersi vincolante o se può essere il qualche forma e modo disatteso dal Governo, ma poi ho letto anche il suo commento.
    Lavorando per i Comuni, e nei Comuni, supportandoli e fornendo una consulenza informatica su questi temi, su come utilizzare correttamente i mezzi informatici e su come potersi organizzare al meglio nei processi interni, leggere di questa proroga (ops, sospensione) lascia proprio perplessi… Soprattutto visti gli sforzi che numerosi Comuni avevano già fatto in tal senso e che rischiano di venire così, quasi, presi in giro.. Buon lavoro. Luca B.

  • Thomas P.

    Sull’onda della speranza…..teoricamente sembra esistere sempre la possibilità che il Governo non intenda conformarsi al parere e lo trasmetta nuovamente alle Camere….. vedi art. 1 comma 2 ultima parte della Legge Madia:

    “Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati.”

    E’ un ipotesi così remota?
    Thomas

  • Andrea Lisi

    Rispondo a Thomas P. Sì, teoricamente è possibile.
    Il problema è capire due cose:
    – quanta fretta si ha di modificare il CAD (e renderlo conforme al Regolamento Eidas). E la fretta c’è (e spesso è cattiva consigliera)
    – chi ha richiesto e ottenuto (all’ultimo minuto) questa assurda sospensione. Io ho qualche sospetto che non mi rende fiducioso sulla possibilità che sia semplice spedire al mittente il parere. Ma magari se l’onda di polemiche e di critiche su questa assurda sospensione cresce, può darsi che accada.
    Ovvio che se le critiche sono come al solito (come accade in Italia) ovattate e incerte la semplice logica (anche giuridica) difficilmente prevarrà

  • Andrea B.

    Credo, e ribadisco credo non essendo esperto giurista, anzi .. giurista, che il “parere positivo” sia li parcheggiato in attesa di decreto.
    Senza il quale rimane senza efficacia.
    Pertanto la domanda è: perché parliamo di sospensione certa (cito: “richiesto e OTTENUTO questa assurda sospensione”)) ??
    Mi sono perso qualcosa ?

    Concordo perfettamente sulla destabilizzazione del personale della PA per questi continui cambiamenti di direzione (non singoli punti, ma tutto il DPCM !!).
    Tristezza e sconforto è lo stato d’animo di chi si trova ad affrontare ogni giorno i vari adempimenti.

  • esse7

    Premesso che condivido il senso di frustrazione per questa situazione grottesca volevo sapere se ci sono novità. La stampa di oggi riportava che entro questa sera il governo avrebbe varato un decreto contenente la proroga della scadenza del 12 agosto. Ne sapete qualcosa ? E anche se così fosse il problema non sarebbe comunque risolto: per chi si era già adeguato nel momento in cui le regole tecniche verranno sospese cosa succederà ?

  • andrea

    DL 125/2016 del 10-08-2016. Sospeso.

  • Trive

    Dove avete reperito questo DL 125/2016? Dove risulta che è stato spostato tutto al 12 dicembre?

  • Andrea

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