Lean thinking e digitalizzazione negli enti locali, come migliorare i processi | Agenda Digitale

Lo scenario

Lean thinking e digitalizzazione negli enti locali, come migliorare i processi

La trasformazione digitale della PA è un’occasione da cogliere unendo l’innovazione con il public management e abbracciando un’ottica lean, al fine di evitare la digitalizzazione degli sprechi: vediamo in che modo questo modello si applica agli enti locali

11 Mar 2021
Luigi Giannico

consulente per le PA, dottore commercialista

La trasformazione digitale e il lean thinking sono molto importanti per la gestione dei clienti di un’azienda privata, ma gli enti locali dovrebbero chiedersi se lo sono anche per la propria amministrazione e dunque per i cittadini. Le domande da porsi sono se negli enti locali si corra il rischio di digitalizzare anche gli sprechi e se gli strumenti di programmazione e di valutazione delle performance sono integrati e sono predisposti in ottica lean. Le risposte sono volte a ottenere risultati in linea con le esigenze dei cittadini e migliorare l’apporto e la qualità di lavoro della propria struttura organizzativa.

Un diverso approccio, una rilettura del contesto organizzativo possono essere fattori determinanti per scegliere di dirigere il cambiamento di questo Paese e comprendere che la modernizzazione della PA non è solo una conseguenza del potenziale delle nuove tecnologie dell’informazione, ma un’opportunità che può essere colta mettendo a sistema innovazione manageriale e digitale con competenze di public management.

PA e lean thinking, come evitare il rischio di digitalizzare gli sprechi

Entro il 28 febbraio 2021 le Pubbliche amministrazioni dovevano integrare i Sistemi Informativi Digitali e PagoPA, cioè :

  • integrare nei propri sistemi informativi SPID (Sistema Pubblico di Identità Digitale) e CIE (Carta d’Identità Elettronica) come unico sistema di -identificazione per l’accesso ai servizi digitali;
  • integrare la piattaforma pagoPA nei sistemi di incasso per la riscossione delle proprie entrate;
  • avviare i progetti di trasformazione digitale necessari per rendere disponibili i propri servizi sull’App IO (D.L. 76/2020 “Decreto Legge semplificazione e innovazione digitale”).

SPID, CIE e PagoPA: cosa cambia dal primo marzo 2021

Il rischio, però, è quello di digitalizzare anche gli sprechi. In aiuto, al fine di evitare il peggio, ci dovrebbe essere un approccio lean thinking. Il cambiamento radicale dovrebbe riguardare le diverse metodologie di lavoro da adottare dalle PA. Metodologie basate su processi rivisti e implementati in logica digitale, e non semplicemente come implementazione delle tecnologie digitali sugli attuali processi. Il rischio da evitare è il soddisfacimento del proprio orto (sindrome NIMBY – Not In My BackYard)

Da un lato dematerializzare, semplificare ed innovare il rapporto tra il cittadino e gli Uffici dell’Ente, creando Sportelli/Portali virtuali del cittadino. Dall’altro dematerializzazione degli Uffici, rendendoli il più possibile paper less, attraverso l’implementazione di una scrivania virtuale che possa permettere la comunicazione in tempo reale partendo dal protocollo elettronico ed inviando in automatico i documenti sulla scrivania degli utenti degli uffici (Sue, Tributi, Affari generali).

Evitare la ridondanza

Uno degli obiettivi è quello di avere un modello “lean” nell’erogazione dei servizi, dove i vari uffici attraverso una comunicazione integrata non ripetano operazioni già avvenute e non perdano del tempo a fare cose già fatte da altri colleghi, sino ad arrivare all’archiviazione digitale di tutti i documenti. Si immagini quanto tempo ora si perde per ritrovare fascicoli che a volte risultano archiviati anche in modo incompleto.

Un modello lean che permetta agli Enti locali di avere una programmazione ed una misurazione delle performance congruente e lineare. Il tutto attraverso l’utilizzo corretto della digitalizzazione.

Efficienza della produzione: come individuare i fronti critici

Quanto sin ora detto ha a che fare con la programmazione? Ha a che fare con la valutazione delle performance? La digitalizzazione dovrebbe aiutare a mettere a sistema da una lato il rapporto esterno con i cittadini, e dall’altro una migliore ed efficiente organizzazione interna. Ma quanti Enti Locali predispongono documenti di programmazione e piani delle performance solo in ottica di adempimento? I Comuni operano in un quadro generale di cambiamento normativo che spinge gli enti a ripensare e rivedere l’approccio storicamente adottato nella formazione del bilancio, in un’ottica di maggiore programmazione, trasparenza, flessibilità e risultato.

Particolare attenzione è posta sull’efficienza della produzione di prodotti e servizi, sulla capacità di programmazione dell’azione amministrativa, nonché sulla messa a punto di soluzioni organizzative alternative che garantiscano minori costi a parità di livello di servizio. Al fine di individuare i punti di forza e le possibili criticità le dimensioni da analizzare sono:

  • Armonizzazione contabile
  • Contabilità analitica
  • Ciclo di gestione della performance
  • Sistemi di controllo interno

L’integrazione tra le quattro dimensioni all’interno di un Comune deve essere oggetto stesso di analisi. L’armonizzazione contabile si deve basare su quattro principi fondamentali, previsti dal D. Lgs. 118/2011 e dal D. Lgs. 126/2014, che hanno riformato i criteri precedentemente in uso:

  • Principio contabile della programmazione, con il quale sono individuati i principali strumenti che le amministrazioni interessate devono adottare nella realizzazione del ciclo di allocazione delle risorse (documenti di piano PEG, il bilancio finanziario, il rendiconto e altri documenti conoscitivi);
  • Principio contabile applicato della contabilità finanziaria che definisce natura e criteri per la previsione e la registrazione delle quantità assunte a base del sistema contabile (accertamento/impegno, riscossione/pagamento), così come le regole con le quali le entrate e le spese vanno imputate ai diversi esercizi finanziari cui è riferito il bilancio di previsione;
  • Principio contabile applicato della contabilità economico-patrimoniale, in base al quale gli enti in contabilità finanziaria devono procedere ad integrare il proprio sistema contabile con l’applicazione (a scopo informativo) della contabilità economico-patrimoniale, ai fini di una visione unitaria dei fatti gestionali sotto i profili finanziario, economico e patrimoniale;
  • Principio contabile applicato del bilancio consolidato, che individua i criteri e le modalità con cui i diversi enti devono procedere al consolidamento dei propri bilanci, nell’ottica di una più ampia conoscibilità a sistema dei conti pubblici.

I contenuti della programmazione devono essere declinati in coerenza con:

  • il programma di Governo, che definisce le finalità e gli obiettivi di gestione perseguiti dall’ente, anche attraverso il sistema di enti strumentali e società controllate e partecipate;
  • gli indirizzi di finanza pubblica definiti in ambito comunitario e nazionale.

Gli obiettivi di gestione

Le finalità e gli obiettivi di gestione devono essere misurabili e monitorabili in modo da poter verificare il loro grado di raggiungimento e gli eventuali scostamenti fra risultati attesi ed effettivi. Il raggiungimento delle finalità attese va valutato nel medio periodo ed è espresso in termini di impatto atteso sui bisogni esterni, quale effetto dell’attuazione di politiche, programmi ed eventuali progetti (Civetta, 2016). I risultati riferiti agli obiettivi di gestione vanno rilevati nel breve termine e possono essere espressi in termini di:

  • efficacia, intesa come grado di conseguimento degli obiettivi di gestione. L’efficacia può essere sia interna che esterna, rispettivamente con riferimento al grado di raggiungimento dei risultati previsti e all’impatto sugli utenti/cittadini finali. Pertanto, in ottica esterna, per gli enti locali i risultati in termini di efficacia possono essere letti secondo profili di qualità, di equità dei servizi e di soddisfazione dell’utenza.
  • efficienza, intesa come rapporto tra risorse utilizzate e quantità di servizi prodotti o attività svolta.

In molti Enti la gestione della performance avviene soprattutto attraverso lo strumento istituzionale del PEG, mentre il sistema di valutazione della performance si incentra soprattutto sulla valutazione della performance individuale piuttosto che su quella organizzativa.

Per valutare la performance dei dirigenti sono valutati tra l’altro:

  • il grado di raggiungimento degli obiettivi di sviluppo / miglioramento contenuti nel (PEG) ed assegnati al dirigente;
  • la performance del settore di diretta preposizione, volta a rilevare la performance dell’ambito organizzativo di diretta responsabilità nella realizzazione della propria attività istituzionale.

Questa valutazione tiene conto:

  • degli andamenti degli indicatori di attività istituzionale ordinaria relativi alle unità organizzative di riferimento, valorizzati nell’ambito del PEG;
  • della qualità del contributo assicurato alla performance generale di ente.

DUP e PEG

Per esaminare i sistemi dei controlli interni (strategico e di gestione) in uso, che sono evidentemente in stretta correlazione con gli aspetti sopra descritti, è necessario fare un esame di quanto previsto dal DUP e dal PEG dell’ente, nonché degli indicatori utilizzati. Il DUP è, per sua natura, un documento di carattere generale, che costituisce la guida strategica e operativa dell’ente, ed è suddiviso in due differenti sezioni:

  • la Sezione Strategica (SeS), che ha come orizzonte temporale il mandato amministrativo,
  • la Sezione Operativa (SeO), che ha come orizzonte temporale il triennio successivo.

Nel PEG sono indicati gli obiettivi della gestione che sono affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi: possiamo considerare il PEG come un documento che dettaglia ulteriormente quanto stabilito nel DUP, assegnando risorse e responsabilità ai responsabili dei servizi.

La figura 1 mostra una schematizzazione degli strumenti di programmazione degli Enti Locali. Figura 1 – Strumenti di programmazione degli enti locali

Fonte: Fabrizio Bocci, Come cambia la programmazione nei Comuni, Performance Management Review, 30 gennaio 2015.

La figura mostra, specificatamente, il raccordo tra ciclo di bilancio e ciclo della performance. Quest’ultimo si chiude con l’approvazione, da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo, di una relazione sulla performance (essa può essere unificata al rendiconto della gestione, per gli enti locali). IL PEG dei Comuni a volte presentano piani dettagliati degli obiettivi, classificati nelle tre seguenti categorie

  • Trasversali
  • Intersettoriali
  • Verticali

Ogni obiettivo dovrebbe essere collegato ad un centro di responsabilità e ad un obiettivo strategico presente nel DUP. Responsabili per la realizzazione degli obiettivi possono essere più dirigenti, nel caso degli obiettivi trasversali e intersettoriali, oppure un unico dirigente, nel caso degli obiettivi verticali. Per ogni dirigente responsabile dovrebbero essere indicati il peso percentuale di ogni singolo obiettivo rispetto al totale degli obiettivi assegnati e ogni obiettivo dovrebbe essere corredato da una descrizione e dal cronoprogramma delle attività necessarie per realizzare l’obiettivo.

Solo in alcuni casi, invece, è presente un indicatore per la misurazione del grado di raggiungimento dell’obiettivo, e il relativo valore ottimale dell’indicatore.

I fronti critici

In sintesi, le possibili criticità dei sistemi così delineati sembrano essere:

  • Sistema di controllo strategico poco sviluppato: gli obiettivi strategici non ben definiti, e non è chiara la modalità di valutazione della realizzazione degli obiettivi strategici e quali indicatori target sono utilizzati.
  • Assenza di indicatori ben definiti in alcuni obiettivi presenti nel PEG;
  • Assenza di diretta connessione, per ciascun obiettivo operativo, tra livello di risorse utilizzate e risultati attesi, misurabili in termini sia quantitativi che qualitativi; ciò condurrebbe, da un lato, alla impossibilità di elaborare indicatori di efficienza e dall’altro ad impedire eventuali analisi di tipo costo-efficacia o costi-benefici, potenzialmente utili per il decision-maker.
  • Assenza di indicatori di qualità.

La coerenza tra DUP e PEG

Altro aspetto da approfondire al fine di un miglioramento del sistema di gestione è la coerenza tra DUP e PEG: allo stato attuale in molti Enti Locali non tutti gli obiettivi inclusi nella parte strategica del DUP sembrano trovare una corrispondenza operativa all’interno del PEG. Spesso sono presenti indicatori di risultato, di natura finanziaria; vengono individuati obiettivi che rappresentano la base per la valutazione e l’assegnazione dei premi incentivanti. Il sistema degli obiettivi è legato ad un processo di programmazione più ampio, e i macro obiettivi sono dettagliati nel PEG. Esistono set di indicatori per misurare le attività istituzionali più routinarie. Gli indicatori utili per il controllo strategico, una volta individuati (non sempre sono in possesso dell’ente) dovrebbero essere messi in relazione con gli obiettivi strategici dell’ente.

Infine, gli indicatori di attività necessitino, da parte dei dirigenti, di una maggiore consapevolezza in merito al loro utilizzo, e di come sia assente una adeguata integrazione con i dirigenti e gli assessori, per far capire loro l’importanza degli strumenti dell’Ufficio Organizzazione. Tale interazione rivestirebbe grande importanza per una migliore valutazione dei fabbisogni informativi, nonché dell’identificazione degli indicatori più appropriati per il monitoraggio degli obiettivi.

Come superare i problemi

In realtà una maggiore coesione interna, unita ad una efficace circolazione delle informazioni, può favorire l’incrocio virtuoso tra i problemi esistenti e le soluzioni. Di seguito alcune possibili leve per superare i problemi emersi:

  • Necessità di stretta sinergia e comunicazione tra organo politico, dirigenza e uffici tecnici di contabilità e controllo.
  • Definizione esplicita e condivisa della mission e della vision dell’ente, con un orizzonte di medio-lungo termine, utile alla pianificazione strategica e a fare “da guida” alle strutture quando le direttive generali non sono esplicite e a collegare le finalità e i risultati attesi con la valutazione delle risorse umane, finanziarie e strumentali che si prevede di poter utilizzare durante l’arco temporale del mandato.
  • Raccordo tra Consiglio e Giunta con gli uffici tecnici per elaborare un set di indicatori utili al monitoraggio dell’attuazione nel medio lungo periodo, che includa anche la verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi strategici.
  • Raccordo tra organi politici e dirigenti responsabili dei servizi per tradurre i piani strategici in obiettivi operativi, la cui attuazione possa essere monitorata e valutata con appositi indicatori, in relazione alle risorse disponibili e ai costi sostenuti. Anche in tal caso agli uffici tecnici spetterebbe il compito di identificare indicatori in grado di monitorare nel breve periodo l’andamento della gestione, in termini di risultati raggiunti e risorse impiegate, tramite report utili al confronto tra dirigenti e organi politici ai fini della valutazione sulla capacità di raggiungere gli outcome attesi.
  • La documentazione (in particolare DUP e PEG) degli Enti dovrebbe consentire il collegamento diretto tra obiettivi relativi a ciascuna area di performance, misurati tramite indicatori di quantità e qualità, e risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente impiegate. A questo scopo servirebbe una maggiore connessione tra dati di contabilità analitica e output quantitativo e qualitativo.

Questi punti possono essere letti sia nell’ottica manageriale della creazione di interazioni e sinergie tra le diverse parti dell’organizzazione (vertice strategico, tecnostruttura e nucleo operativo) che in quella burocratico/formale di adempimento normativo, ma nei fatti si tratta di due aspetti speculari: l’approccio di integrazione verticale e orizzontale all’interno dell’organizzazione è ciò che l’applicazione virtuosa delle le norme, citate in apertura, implica. Il corretto approccio metodologico al bilancio e alla performance, infatti, automaticamente possono facilitare l’integrazione necessaria all’Ente per intraprendere il percorso atteso.

DUP e PEG secondo un modello lean

È quindi opportuno cogliere l’occasione offerta dalla revisione dell’impianto normativo e utilizzare DUP e PEG come veicoli di questo processo e non come adempimenti formali. Negli enti locali, infatti, il PEG è sicuramente in grado di collegare il ciclo di gestione della performance e quello di programmazione finanziaria e di bilancio, ma a condizione che sia redatto tempestivamente con contenuti analitici e concreti in termini di:

  • individuazione e assegnazione di obiettivi operativi;
  • indicatori significativi;
  • azioni da condurre;
  • tempi e procedure da rispettare;
  • risorse finanziarie da impiegare;
  • strumenti e tempi di monitoraggio adeguati.

In quest’ottica I dup e i Piani delle performance dovrebbero essere redatti anche in ottica Lean tenendo conto da un lato degli obiettivi strategici e della loro misurazione , dall’altro del valore per il cittadino, la focalizzazione sul flusso che eroga il servizio, il flusso continuo senza interruzioni, il flusso “tirato” dalle richieste del cittadino, la ricerca della perfezione, il miglioramento concentrato e rapido . I risultati a cui tendere sono: riduzione dei tempi, incremento produttività ; riduzione delle inefficienze.

Molti sono i concetti introdotti dall’ottica snella, alcuni con focus sulle aziende produttive, altri possono invece essere estesi alla Pubblica Amministrazione, in particolare: i muda cioè quelle attività che non creano valore, assorbono inutilmente risorse e quindi andranno eliminate; il Kaikaku inteso come miglioramento radicale; il Kaizen cioè il miglioramento continuo; fondamentale è la trasparenza, fattore che permette di tendere alla perfezione, in un sistema snello è necessario che tutti possano vedere tutto; qualità, pochi errori e pochi scarti; le famose 5S.

L’ente pubblico, può adottare l’organizzazione snella anche con gradualità: a partire dall’avvio del miglioramento rapido e concentrato per poi organizzare le diverse attività in flussi continui, senza interruzioni, che lavorano al takt time per completare la struttura in team/realtà autonome su servizi finiti e organizzata in rete a gerarchia variabile e distribuita con gli enti/partner esterni. Un esempio concreto di applicazione dell’ottica lean è l’Agenzia statunitense di protezione ambientale (EPA), nel settore delle agenzie governative prende il nome di Lean Government; ciò aiuta a migliorare la velocità e la qualità dei processi, eliminando sprechi come errori nei documenti, fasi del processo non necessari e il tempo di attesa.

Digitalizzazione per il back e front office

Intuitivo, quindi, come il ricorso alle ICT possa agevolare e rendere più efficiente l’attività dell’amministrazione sia nel cosiddetto back office (attività interna della PA) che nel cosiddetto front office (relazione con il pubblico). Quanto al primo profilo, l’amministrazione grazie alle ICTdovrebbe dare una correlazione tra documenti programmatici e Piani delle Perfomance Inoltre, ricerca i documenti in un tempo più breve, trasmette e riceve i dati immediatamente e in maniera sicura, co-produce con i cittadini. Quanto al secondo profilo, il cittadino ha uffici a propria disposizione in ogni momento, così da potere reperire informazioni tramite internet senza bisogno di accedere fisicamente agli uffici, compiere in qualunque momento e da qualsiasi luogo attività che in passato si potevano svolgere solo in un ufficio pubblico e partecipare più facilmente ai procedimenti, il tutto con un enorme risparmio di tempo e di risorse.

Oltre a ciò, si ritiene che l’offerta di ulteriori servizi informatici da parte delle amministrazione possa anche agire come stimolo e motivare di più la popolazione ad incrementare le proprie competenze informatiche così da sostenere la domanda di servizi on line, anche nel settore privato. Il miglioramento in termini di uso, qualità e accessibilità dei servizi pubblici online potrebbe infatti avere come effetto indiretto anche di avvicinare una più larga parte della popolazione all’uso di internet e così ridurre il digital divide, che attualmente costituisce uno dei maggiori freni alla diffusione delle tecnologie nel mondo produttivo e nella società.

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