La Commissione europea prova a mettere ordine in una delle transizioni infrastrutturali più complesse dei prossimi anni: lo spegnimento progressivo delle reti in rame e il passaggio definitivo alla fibra. Una scelta tecnica solo in apparenza, destinata a incidere su investimenti, concorrenza, consumatori, sicurezza energetica e autonomia digitale dell’Europa.
Indice degli argomenti
La proposta di Digital Networks Act
La proposta di Digital Networks Act (DNA), pubblicata dalla Commissione europea lo scorso gennaio, è attualmente all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio.
L’iter parlamentare dovrebbe consolidarsi negli ultimi mesi del 2026 e concludersi con l’approvazione all’inizio del 2027. I tempi del Consiglio non sono ancora definiti, ma è ragionevole attendersi l’avvio del trilogo nella prima metà del 2027, così da rispettare l’obiettivo indicato nella One Market Strategy di giungere all’approvazione definitiva entro la fine dello stesso anno.
Tra le misure più rilevanti contenute nel DNA vi è la definizione di un percorso europeo di migrazione dal rame alla fibra ottica (copper switch-off o CSO), con l’obiettivo di arrivare a reti interamente in fibra entro il 2039.
Si tratta di una transizione di lungo periodo, articolata su oltre un decennio e caratterizzata da ampi margini di flessibilità per gli Stati membri.
La proposta delinea un quadro comune, lasciando a ciascun Paese la possibilità di definire modalità e tempi di attuazione in funzione delle proprie specificità infrastrutturali e di mercato.
Tempi e condizioni del copper switch-off verso la fibra
Il calendario previsto è particolarmente flessibile: entro il 2035 dovrebbe completarsi la migrazione nelle aree già raggiunte dalla fibra, mentre il termine del 2039 riguarda le aree residue. Sono previste deroghe nei casi in cui la realizzazione di reti in fibra non risulti economicamente sostenibile e non siano disponibili alternative tecnologiche adeguate.
Inoltre, al fine di tutelare i clienti finali, sono previste due condizioni di sostenibilità da verificare prima dell’avvio del processo di migrazione. La prima richiede la disponibilità della fibra ottica in almeno il 95% delle unità immobiliari dell’area geografica in cui si intende spegnere il rame; la seconda consiste nella verifica della disponibilità di servizi in fibra a condizioni “accessibili”. Solo se entrambe le condizioni sono soddisfatte si può avviare un processo di spegnimento del rame.
Le Autorità sono chiamate a suddividere il territorio in Aree (“Aree CSO”, che potrebbero essere le aree delle centrali FiberCop, ovvero aree amministrative, come i comuni) e a verificare la sussistenza delle suddette condizioni di sostenibilità per ciascuna area.
Per le Aree CSO per le quali saranno state verificate le condizioni di sostenibilità, spetta poi al Governo di effettuare un piano nazionale, che deve prevedere che in ciascuna area il processo non duri più di tre anni.
In pratica, il processo inizierebbe a fine 2029 e si concluderebbe entro il 2033 per quelle aree nelle quali le condizioni di sostenibilità sono già verificate prima del 2029; in altre aree coperte il processo si avvierebbe progressivamente, non appena si potranno verificare le condizioni di sostenibilità.
Nelle aree non coperte entro il 31/12/2035 andrà fatto un secondo piano per individuare in quali l’investimento in fibra ottica è economicamente sostenibile e, successivamente, andrà definita una road map di migrazione da concludersi entro il 2039, lasciando invece su rete in rame (o su valide alternative alla rete in fibra, ove disponibili) le rimanenti aree nelle quali l’investimento in fibra ottica non è redditizio.
I piani nazionali di migrazione saranno quindi predisposti e gestiti a livello nazionale e terranno conto delle specificità nazionali.
Alla luce di questo quadro, il copper switch-off dovrebbe essere introdotto come misura di policy centrale al fine di coordinare gli attori sul mercato, viste le numerose efficienze economiche e sociali che lo spegnimento della rete in rame può generare.
Oltre al processo, la vera novità normativa consiste nella definizione di un percorso che coinvolge attori pubblici (Autorità e Ministero), operatori incumbent e tutti gli altri soggetti del mercato. In tal modo, si evita che l’operatore titolare della rete in rame ritardi ingiustificatamente la transizione digitale per continuare a sfruttare asset ormai ampiamente ammortizzati.
Questa scelta deriva dal fatto che la Commissione Europea ha identificato la diffusione della fibra ottica tra gli obiettivi prioritari del Decennio Digitale e ha osservato come, nei Paesi nei quali gli operatori incumbent hanno effettuato gli investimenti FTTH, la transizione da rame a fibra è stata avviata dagli stessi incumbent. In alcuni casi è già conclusa (si vedano Spagna, Norvegia, Portogallo e, con limitate eccezioni, Svezia), in altri è molto avanzata (ad esempio in Francia e Romania).
La transizione da rame a fibra risulta, invece, particolarmente lenta in quei paesi nei quali gli operatori incumbent hanno investito in tecnologie di upgrade del rame (FTTC), ritardando gli investimenti FTTH. In tali casi la Commissione Europea ha rilevato come tali operatori non avessero incentivi a procedere alla migrazione da rame a fibra ottica.
La migrazione è considerata necessaria per diverse ragioni, ma prioritariamente perché la capillare disponibilità di fibra ottica e 5G è considerata una precondizione per un’efficace transizione digitale europea in tutti gli ambiti industriali, di servizi e di pubblica amministrazione.
Benefici del copper switch-off per reti, utenti e sistema Paese
Se guardiamo ai vantaggi della fibra ottica rispetto al rame, sono diversi gli ambiti nei quali il benessere collettivo (o altri parametri di interesse comune) aumenta e nessuno nel quale si riscontrano peggioramenti.
Considerato che alcuni paesi europei hanno già completato (Spagna e Norvegia) o quasi completato (Svezia, Romania e Portogallo) il processo di Copper Switch-Off, va sottolineato che molti dei benefici illustrati di seguito non sono solo teorici, ma sono anche stati misurati in campo dagli operatori che hanno terminato il processo.
Investimenti in fibra ottica
Una delle principali motivazioni che supporta la proposta della Commissione Europea è quella di generare adeguati incentivi al completamento degli investimenti in fibra ottica, che dovrebbero contribuire a raggiungere l’obiettivo di una copertura in fibra ottica del 100% della popolazione europea entro la fine del 2030.
La Commissione osserva, infatti, come questa sia stata la principale argomentazione della comunità degli investitori (particolarmente attiva in questo campo, con partecipazioni e investimenti in decine di imprese che investono in fibra ottica), che ha sottolineato come i business case per gli investimenti in fibra risulterebbero notevolmente migliorati se ci fosse certezza dell’utilizzo dell’infrastruttura realizzata.
La mobilitazione degli investimenti privati per il raggiungimento degli obiettivi di policy è una scelta che riduce il fabbisogno di intervento pubblico e quindi di incrementare la spesa pubblica per il raggiungimento dell’obiettivo di copertura.
Consumatori e qualità del servizio
In un Paese come l’Italia la migrazione da rame a fibra sta avvenendo a parità di condizioni economiche per i consumatori. La migrazione consente ai consumatori di beneficiare di un significativo miglioramento della qualità del servizio senza incrementi di prezzo e, in alcuni casi, persino a condizioni economiche più favorevoli. Ci sono casi in cui la migrazione avviene a condizioni migliorative, in ragione degli alti prezzi storici di alcuni servizi in rame e dei minori prezzi dei servizi in fibra, offerti in regime concorrenziale.
I servizi FTTH non solo offrono maggiore velocità di accesso e minore latenza, ma garantiscono una più elevata qualità del servizio grazie alla minore guastabilità (il tasso di guasto di una rete FTTH è significativamente inferiore a quello di una rete FTTC). Nella valutazione di impatto che accompagna la proposta, la Commissione stima che, in Italia, gli utenti sulla rete in rame (incluso FTTC) ricevono un servizio sei volte inferiore rispetto agli utenti con connessione in fibra. Tutto ciò senza alcun vantaggio in termini di prezzo.
Inoltre, la migrazione ha anche degli effetti positivi sulla coesione sociale, dal momento che le infrastrutture integralmente in fibra ottica riescono a trasmettere un segnale di qualità molto elevata anche a grandi distanze, mentre nelle reti in rame (anche FTTC) il segnale degrada significativamente superati i 500 metri; oltre i 700-800 metri il segnale è fortemente instabile e non raggiunge neppure i 30 Mb/s.
Ciò significa che una percentuale degli utenti (stimabile in almeno il 2-3%) seppure raggiunto dalla rete in rame non può beneficiare di un adeguato accesso a Internet. Una rete integralmente in fibra ottica, che può trasportare il segnale con bassissimo degrado a diversi chilometri di distanza, può garantire che tutti gli utenti raggiunti dalla rete possano beneficiare del servizio standard garantito da tale infrastruttura (oggi a partire da 1 Gb/s).
Va altresì aggiunto che nei Paesi nei quali il processo si è completato non sono stati registrati problemi per i consumatori, né relativamente alle condizioni di offerte, né relativamente ai servizi erogati. Si tratta quindi di un processo già sperimentato positivamente in Europa.
Fibra ottica, settori a valle e impatto sul PIL
La disponibilità di fibra ottica rappresenta un input importante per la maggior parte dei settori che utilizzano i servizi di comunicazione come input.
Innanzitutto, la fibra ottica è essenziale per le reti 5G. Se le stazioni radio del 5G non sono collegate in fibra ottica, non è possibile erogare il pieno potenziale del 5G.
La fibra ottica è necessaria per garantire il funzionamento diffuso delle applicazioni di Intelligenza Artificiale e, nel prossimo futuro, l’utilizzo di tecnologie quantistiche per la protezione delle informazioni.
Non solo. È sempre più imprescindibile per consentire l’accesso ininterrotto a servizi Cloud, sui quali oggi si appoggiano sia informazioni che applicazioni di aziende e P.A.; è la condizione necessaria per il decentramento produttivo e amministrativo; è l’infrastruttura più efficace per i servizi di telemedicina e per la diagnostica a distanza ma anche per l’abilitazione delle smart city, a partire dalla telesorveglianza e dal controllo del traffico.
I sistemi di monitoraggio di infrastrutture critiche beneficiano fortemente della minore latenza ed affidabilità della fibra ottica, sia per le reti di trasporto e distribuzione elettriche, che sempre più devono gestire il bilanciamento dei flussi generati da un notevole ampliamento della platea dei produttori, che per altri tipi di infrastrutture come quelle ferroviarie e stradali, che possono utilizzare la fibra ottica per monitorare i punti critici dell’infrastruttura.
La fibra è anche utilizzata come sensore distribuito nelle sperimentazioni dell’INGV (Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia) per studiare i movimenti tellurici e cercare di cogliere in anticipo i segnali di possibili terremoti.
Inoltre, rappresenta anche lo strumento più efficace per gli ambiti legati all’entertainment, come l’erogazione di contenuti di qualità in streaming (ad esempio 4K o 8K) o le applicazioni di realtà virtuale o infine l’online gaming, fortemente sensibile alla latenza.
Stiamo quindi parlando di utilizzi pervasivi che contribuiscono complessivamente alla crescita ed alla competitività del Paese.
Diversi studi hanno provato a quantificare l’impatto economico della disponibilità e dell’utilizzo della fibra ottica. Tra questi, recentemente Deloitte ha stimato che una completa migrazione da rame a fibra potrebbe generare un incremento annuo del PIL di circa 30 Miliardi di Euro. Si tratta di un dato coerente con l’intervallo 157-327 Miliardi di Euro stimato nell’Impact Assessment della Commissione Europea con riferimento all’impatto atteso sul PIL Europeo.
Concorrenza nelle reti in fibra
Le reti in rame sono nate in un contesto monopolistico, nel quale in ciascun Paese esisteva un unico gestore della rete in rame, originariamente quasi sempre un’amministrazione pubblica, trasformata in società in periodi successivi. La fibra ottica nasce invece in un contesto concorrenziale, nel quale in ogni Paese più imprese hanno potuto realizzare infrastrutture in fibra ottica. In tutti i Paesi esiste una concorrenza infrastrutturale, ancorché limitata alle aree più dense dei Paesi.
La transizione verso reti integralmente in fibra favorisce un contesto competitivo più dinamico e orientato all’innovazione, riducendo il peso di infrastrutture nate in un contesto monopolistico.
Efficienza delle infrastrutture
Oggi reti in rame e fibra sono sovrapposte. In un Paese come l’Italia le centrali sono dotate di apparati che garantiscono i servizi vocali tradizionali, di altri apparati che gestiscono i servizi ADSL, di apparati per i servizi VDSL (peraltro installati non solo in migliaia di centrali ma anche in circa centomila armadi stradali alimentati elettricamente), ai quali si vanno ad aggiungere gli apparati per FTTH, man mano che la copertura progredisce.
Anche l’universo dei servizi business include una varietà di architetture sovrapposte.
Il mantenimento contemporaneo delle architetture basate sul rame, ormai tecnologicamente mature e progressivamente dismesse a livello internazionale, comporta la generazione di rilevanti inefficienze operative, dovute alla necessità di manutenere gli apparati esistenti, di sostituire quelli che si guastano (molti dei quali ormai fuori produzione) e di garantire la continuità del servizio anche laddove gli utenti diminuiscono.
Lo spegnimento di queste architetture in un Paese come l’Italia genererebbe una forte semplificazione della gestione dell’infrastruttura e risparmi annui dell’ordine di diverse centinaia di milioni di Euro.
Risparmio energetico della rete di accesso
Affianco alle efficienze operative, lo spegnimento di tutte le architetture basate sul rame genererebbe minori consumi energetici per la rete di accesso stimabili tra l’80% e il 90%.
Uno studio del Politecnico di Torino ha stimato che in Italia i consumi energetici si ridurrebbero dell’86%. Questo dato coincide con i risparmi conseguiti da chi ha già realizzato lo spegnimento delle reti in rame. Telefonica, il principale operatore spagnolo che ha già completato lo spegnimento delle proprie reti in rame, ha consuntivato una riduzione dei consumi di energia pari all’85%. In Svezia lo switch off del rame ha generato risparmi di circa 200 Gwh/anno.
Diversi studi citati nell’Impact Assessment della Commissione Europea stimano risparmi di energia generati dal copper switch-off in misure comprese tra l’80% e il 90%.
Esiste quindi un’assoluta convergenza tra studi ed esperienza pratica che consente di valorizzare i risparmi energetici a valori estremamente elevati, con effetti significativi sulla sostenibilità del settore.
Resilienza e sicurezza delle reti FTTH
I risparmi economici e di materie prime dovuti al risparmio energetico rappresentano solo una faccia della medaglia. L’altra faccia, ancora più rilevante in questa fase di instabilità geopolitica, è il significativo incremento della resilienza dell’infrastruttura di comunicazione e il correlato incremento della sicurezza.
I più bassi consumi energetici permettono infatti di equipaggiare le centrali con batterie, impianti solari e generatori che consentono di mantenere l’infrastruttura attiva e funzionante anche in casi di blackout energetico.
Significativa in tal senso è l’esperienza dell’Ucraina che, per fronteggiare la situazione derivante dalla guerra e dalle continue interruzioni energetiche, ha accelerato il processo di copper switch-off per sfruttare la maggiore resilienza energetica delle reti FTTH con tecnologia GPON (Gigabit Passive Optical Network).
Questa tecnologia può infatti funzionare a lungo grazie all’energia disponibile localmente e non ha bisogno di alimentazione intermedia (come gli armadi stradali del FTTC), garantendo una continuità di servizio che ha una rilevante valenza strategica in condizioni critiche come quelle affrontate dall’Ucraina.
Ciò ha consentito all’Ucraina di introdurre un obbligo di garantire il funzionamento continuativo dell’infrastruttura di comunicazione per 72 ore, anche in caso di blackout.
L’Ucraina rappresenta quindi un caso concreto di come lo spegnimento delle reti in rame è necessario per garantire la resilienza infrastrutturale e la continuità dei servizi di comunicazione in situazioni di crisi.
Obiezioni al copper switch-off e interessi degli incumbent
Nonostante i rilevanti benefici generati dalla proposta della Commissione, esiste ancora oggi una forte resistenza all’adozione della proposta di copper switch-off, guidata non sorprendentemente dagli operatori che maggiormente hanno puntato su architetture FTTC, in primis Deutsche Telekom in Germania e FiberCop in Italia.
Tali posizioni appaiono principalmente orientate alla tutela di interessi economici specifici degli operatori maggiormente esposti agli effetti della migrazione, mentre la Commissione ritiene che i benefici complessivi della misura siano superiori ai relativi costi di transizione.
È, infatti, evidente che l’introduzione delle misure di copper switch-off proposte dalla Commissione Europea, ancorché molto flessibili e dilazionate su un arco temporale maggiore di un decennio, comportano per gli incumbent sia rischi di accelerazione degli investimenti dei loro concorrenti, sia rischi di perdita di parte della loro base di clienti.
Da questo derivano le richieste di lasciare operare il libero mercato, lasciando che la transizione avvenga secondo i tempi dettati dallo stesso mercato.
Si tralascia però il fatto che, con le regole attuali che fanno dipendere il copper switch-off dalla decisione dell’incumbent, questo lasciare al mercato comporta unicamente lasciare alla esclusiva potestà dell’operatore incumbent tale decisione, privilegiando l’interesse particolare rispetto a quello generale.
Ciò appare evidente dalle motivazioni che sono state di volta in volta addotte per criticare la proposta.
Critiche su tempi, FTTC e tecnologie alternative
Dapprima, si è contestata la troppa ambizione della proposta rispetto alla data indicata. Tale argomentazione appare immediatamente smentita dal fatto che, come detto, si tratta di un processo ultradecennale e con numerose clausole di salvaguardia.
Successivamente si è provato a sostenere che è una mera scelta del consumatore quella di non migrare alla fibra, in quanto sarebbe ampiamente soddisfatto dalle performance dell’FTTC. Anche questa argomentazione sembra del tutto priva di fondamento. Infatti, la valutazione di impatto della Commissione Europea spiega che, proprio la presenza dell’FTTC ha: i) generato confusione nei consumatori circa i benefici dell’FTTH; ii) incentivato un inefficiente duplicazione dei network; iii) disincentivato gli operatori retail a migrare i propri clienti in assenza di un differenziale di prezzo tra fibra e rame.
Poi, si è provato a dire che la misura favorirebbe il passaggio, non alla fibra, ma alle tecnologie mobili (FWA, 5G e satellitare) senza reali vantaggi per i consumatori (il riferimento è alle aree nelle quali non dovesse esserci sostenibilità economica dell’investimento in fibra post 2035). Anche in questo caso le argomentazioni sembrano del tutto fuorvianti. La valutazione di impatto e la proposta sono volte a promuovere e a completare il deployment delle reti in fibra, riducendo significativamente il rischio di aree senza copertura. Solo lì dove sarà finanziariamente impossibile sviluppare la fibra ci potrebbe essere la migrazione ad altre tecnologie, così come il mantenimento dell’infrastruttura in rame, ma lo scenario è del tutto residuale.
Monopolio locale e legittimità della misura
L’argomentazione più inattesa, considerato che proviene da aziende che hanno goduto per decenni del monopolio nazionale della rete in rame, è quella relativa ai rischi di costituzione di aree di monopolio locale. La realtà è che il contesto concorrenziale delle reti in fibra ottica è certamente più aperto e concorrenziale rispetto a quello delle reti in rame. Peraltro, il mantenimento della regolamentazione ex-ante e il ricorso a modelli open access permetterebbero, comunque, all’operatore incumbent verticalmente integrato di avere accesso alle reti alternative e di continuare a servire i propri clienti fornendo un servizio superiore e con minori costi di gestione, come pure evidenziato dalla valutazione di impatto.
Più recentemente, in assenza di efficaci argomenti per contrastare gli evidenti benefici del copper switch-off, sono anche stati prodotti pareri giuridici volti a contestare la legittimità della misura. Si tratta dei classici tentativi di delegittimazione di una misura di policy lungamente dibattuta ed estremamente ponderata da parte della Commissione Europea che, come per altre analoghe misure di armonizzazione, propone di fare ricorso all’Art 114 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea, come peraltro già sostanzialmente consentito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.
Il copper switch-off come framework europeo di transizione
Se prescindiamo da questi tentativi di mantenere lo status quo, è necessario osservare come il copper switch-off rappresenti la misura di maggior rilievo nella proposta di DNA, in quanto coniuga le esigenze della trasformazione digitale con quelle della competitività, della trasformazione energetica e dell’autonomia strategica, che oggi rappresentano le direzioni fondamentali delle Policy europee.
Alla luce di quanto sopra, l’urgenza della misura è rafforzata dal contesto energetico e geopolitico, che rende prioritario ridurre consumi e aumentare la resilienza delle infrastrutture. Risulta, dunque, opportuno sostenere l’introduzione del framework europeo, se non addirittura anticiparne l’applicazione a livello nazionale con un piano strutturato di migrazione.
Come in tutti i casi in cui gli sforzi di riformare i sistemi si scontrano con forze di mantenimento di privilegi e vantaggi acquisiti, è difficile prevedere l’esito della discussione. C’è però da augurarsi che, alla luce dei benefici attesi in termini di competitività, sostenibilità, efficienza energetica e resilienza, il processo legislativo possa concludersi con l’adozione di una disciplina capace di accompagnare efficacemente la transizione europea verso reti integralmente in fibra ottica.
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