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Fibra ottica e mala burocrazia: il “caso Bolzano” emblema dell’inefficienza italiana

Un comune lungimirante, quello di Bolzano, decide, oltre 20 anni fa, di creare per una rete in fibra per fornire di connettività ad alta velocità e basso costo, le proprie sedi. Ma la vicenda si trasforma nel simbolo del funzionamento contorto della macchina pubblica nel nostro Paese. Vediamo perché

Pubblicato il 29 Ago 2019

Sergio Sette

consulente informatico e digital trasformation

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L’Italia è un paese che per storiche mancanze ma anche per conformazione geologica si trova in fortissimo ritardo sullo sviluppo della banda larga. Non a caso, tutti i Governi che si sono succeduti negli ultimi anni (Berlusconi, Monti, Letta, Renzi) hanno posto grande enfasi sullo sviluppo dei servizi di connettività. Tutti hanno sottolineato come il recuperare questo gap fosse di fondamentale importanza, che l’asset è di quelli super-strategici e qualcuno ha addirittura calcolato quanti punti del PIL perdiamo annualmente per effetto di questo difetto infrastrutturale.

Ma poi, per lunghi anni non è successo nulla e così i più lungimiranti e magari anche dotati di fondi, hanno iniziato ad arrangiarsi.

Come ha fatto, meritoriamente, il Comune di Bolzano, assieme a pochi altri a livello nazionale.

Il Comune di Bolzano, anticipando i tempi in modo quasi profetico, oltre 20 anni fa, intuì una cosa tanto banale quanto fondamentale: chi, se non chi opera sul territorio, gestisce ed autorizza gli scavi sulle strade, può avere interesse e capacità di cablare una città?

Iniziò così, quando ancora la fibra ottica era considerata un pezzo da fantascienza, a creare un’infrastruttura lungo le strade composta di tubi (da offrire ai gestori) e fibre per fornire di connettività ad alta velocità e basso costo, le proprie sedi.

Già all’epoca la normativa che regolava le tlc, originata dal monopolio Telecom, non permetteva agli Enti Pubblici grandi spazi di manovra, ma una cosa già allora era chiara: ognuno a casa sua fa quello che vuole. Così, con tanto di autorizzazione ministeriale ad operare liberamente su “proprio fondo”, il Comune di Bolzano creò con larghissimo anticipo e lungimiranza la sua rete in fibra ottica e mise a disposizione il restante pezzo dell’infrastruttura ai gestori, che in effetti ne trassero beneficio. Così come la città.

Avessero fatto tutti così probabilmente oggi il problema della banda larga non sarebbe tale e tutti saremmo più felici.

La paradossale vicenda di Bolzano

Un caso virtuoso da porre in evidenza e premiare quindi?

Eh no, non dimentichiamoci del contesto in cui questa storia si sviluppa: quello italiano e in particolare quello della PA italiana.

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Arriva il 2010 e alla porta del Comune si presenta la polizia Postale, incaricata dal MISE di svolgere un’indagine su una serie di violazioni al cosiddetto Codice delle Telecomunicazioni, volgarmente conosciuto come “Legge Gasparri”.

La principale contestazione rivolta al Comune è la violazione (o errata interpretazione) dell’art 99. In sostanza il Comune, secondo il MISE, avrebbe dovuto chiedere autorizzazione al Ministero e pagare il relativo “contributo”, in quanto non operante nel proprio fondo conformemente a quanto specificato al comma 5 del succitato articolo 99.

Per “proprio fondo” infatti, secondo una Circolare Ministeriale, per le PA si deve intendere esclusivamente l’insieme degli edifici in cui è prestata l’attività istituzionale, con al più, bontà sua, le pertinenze.

Quindi, secondo il Ministero, le strade, anche se di proprietà del Comune (e in Alto Adige questo è ancora più vero visto che il particolare sistema vigente, il Sistema Tavolare, dimostra che le strade sono di esclusiva proprietà del Comune e non di un qualche demanio pubblico) e su cui per altro è prestata eccome l’attività istituzionale (la costosissima manutenzione), non possono essere annoverate fra le proprietà su cui è possibile installare liberamente una rete.

Multa salatissima, anche perché vi sono molti anni di contributi da versare. Ma più che la sanzione preoccupa la “burocrazia” a cui si deve sottostare se si entra nell’ottica delle reti non libere e soggette a contributi.

I ricorsi al TAR e al Consiglio di Stato

Ma le Circolari Ministeriali si sa, hanno un valore molto relativo e così il Comune ricorre al TAR del Lazio. Il quale, in modo abbastanza inusuale, si dichiara non competente e rimanda il tutto al TAR dell’Alto Adige. Il quale dà ragione al Comune di Bolzano con una sentenza quanto mai netta.

Nel frattempo, AgID partorisce l’idea dei 40 datacenter e si rende subito conto che la problematica maggiore nel realizzare questo progetto è proprio la connettività. Oltre a mettere a fattore comune i server è necessario poter condividere anche le infrastrutture di rete e qui ci si accorge subito che il Codice delle Telecomunicazioni è un ostacolo insormontabile. AgID quindi sponsorizza assieme alla Regione Liguria un emendamento all’art. 100 per estendere alle PA locali quello che lo Stato si era riservato solo per sé stesso (le amministrazioni dello Stato possono creare liberamente reti private).

Anche questo tentativo, su probabile pressione della lobby dei gestori di Tlc, non ha buon esito e la legge rimane invariata.

Tutto bene quindi, caso chiuso? Ancora una volta no! Il MISE, nonostante la portata della sentenza del TAR sia limitata al solo territorio altoatesino, ricorre in Consiglio di Stato. Si confonde fra continuità e contiguità, scrive nel ricorso.

Passano ancora alcuni anni e, incredibilmente, il Consiglio di Stato ribalta la sentenza. La motivazione è davvero sorprendente: le strade comunali, non essendo un bene ad uso esclusivo del proprietario, non possono essere utilizzate per la posa di una rete privata libera.

L’analisi della sentenza

Per capire cosa c’entri il fatto della mancanza dell’uso esclusivo è necessario leggere la norma. Il comma in questione è il 5 dell’art. 99 del Codice delle Telecomunicazioni, che testualmente dice:

“Sono in ogni caso libere le attività di cui all’articolo 105, nonché’ l’ installazione, per proprio uso esclusivo, di reti di comunicazione elettronica per collegamenti nel proprio fondo o in più fondi dello stesso proprietario, possessore o detentore purché contigui, ovvero nell’ambito dello stesso edificio per collegare una parte di proprietà del privato con altra comune, purché’ non connessi alle reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico.
Parti dello stesso fondo o più fondi dello stesso proprietario, possessore o detentore si considerano contigui anche se separati,
purché’ collegati da opere permanenti di uso esclusivo del proprietario, che consentano il passaggio pedonale o di mezzi”

Al di là della formulazione non particolarmente chiara, la norma prevede che, e ci mancherebbe altro (!), nel proprio fondo o in propri fondi contigui, ognuno è libero di installare reti private.

La norma estende poi questa possibilità e considera come unico fondo, o fondi contigui, anche alcuni casi speciali in cui la contiguità “geometrica” non sussiste. Riassumendo, la norma specifica tre casi in cui l’installazione è libera:

  1. nell’ambito di un proprio fondo o di un insieme di fondi contigui (ad es. due edifici di un proprietario, separati da un piazzale/parcheggio, sempre dello stesso proprietario; notare come il questo caso il parcheggio possa essere utilizzato da altri, l’uso esclusivo qui non è previsto)
  2. in un singolo edificio, dove oltre alla propria proprietà è possibile collegare anche parti comuni;
  3. quando due fondi dello stesso proprietario, sebbene separati, siano collegati fisicamente con un’opera permanente di uso esclusivo del proprietario che consenta il passaggio pedonale o di mezzi (es. due fondi, divisi da una strada, pubblica o di altro proprietario, collegati fra loro da una passerella pedonale ad uso esclusivo; la ratio qui è quella di estendere la norma anche in quei casi in cui due fondi, anche se separati, sono collegati fra loro come se in pratica fossero un unico fondo).

Importante è notare come il requisito dell’uso esclusivo si riferisca solo alla terza fattispecie, quella cioè dove i fondi NON sono contigui, ma per i quali, laddove sussistano certe condizioni, (esistenza di un’opera ad uso esclusivo che li connetta) possono comunque essere considerati tali nell’applicazione della norma.

Nel caso del Comune di Bolzano quindi, la fattispecie da applicare è senza dubbio la nr. 1, in quanto si opera in fondi dello stesso proprietario, fra loro contigui. Le strade comunali infatti sono di proprietà del Comune (e non di un demanio) senza dubbio contigue così come lo sono anche gli edifici di proprietà (o possesso) dell’amministrazione comunale collegati dalla rete. Per questa fattispecie non è prevista la necessità dell’uso esclusivo.

Di diverso avviso invece il Consiglio di Stato, che con sentenza nr. 03450/2018, afferma testualmente:

“È vero che le reti oggetto di causa sono posizionate in fondi tutti di proprietà del Comune (cfr. gli estratti tavolari e la planimetria – doc. 6 del fascicolo di primo grado del Comune), ma, nella specie, la contiguità dei fondi, così come definita dall’art. 99, comma 5, D.L.vo n. 259/2003 è esclusa, in ragione del fatto che le piazze e le vie che collegano i beni sui quali sono installati gli impianti sono destinati al pubblico uso.

Il collegamento da opere permanenti di ‘uso esclusivo del proprietario’, cui si riferisce la disposizione citata, si può ritenere sussistente solo quando sia configurabile il potere assoluto di impedire in toto che terzi ne facciano uso. In altri termini, l’“uso esclusivo” – necessario perché si applichi la medesima disposizione – non si può ravvisare quando si tratti di aree per definizione destinate all’uso pubblico.”

I Giudici fanno rientrare, davvero inspiegabilmente, visto che ammettono che le strade sono di proprietà del Comune, il caso nella terza fattispecie.

I Giudici affermano quindi che si rientra nel caso 1 (fondi contigui) ma invece applicano il caso 3, che al contrario si applica a casi di fondi NON contigui, separati da terreni o edifici di proprietà di terzi. Confondendo il punto 3 come la definizione di contiguità, quando invece il punto 3 rappresenta solo un’estensione del concetto di contiguità laddove questa non esista, non applicabile come definizione generale.

Una svista davvero incredibile!

Epilogo

L’epilogo di questa surreale vicenda, al di là della qualità della sentenza, ci mostra una storia tipicamente italiana, triste e diseducativa, un po’ l’emblema del funzionamento contorto e controverso della macchina pubblica. In cui norme intricate si intrecciano ad interessi privati, le Amministrazioni litigano fra loro non per la sostanza o per raggranellare qualche spicciolo sottraendolo ad altra amministrazione ma più che altro per ribadire il proprio potere e marcare il territorio.

Dove chi lavora bene e fa gli interessi dell’Amministrazione quasi mai è premiato, tanto mai riconosciuto. A tutto svantaggio dell’efficienza della PA e quindi di tutti noi cittadini ed imprese. E nel totale disinteresse della politica.

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