Acquisti pubblici, quante difficoltà: i consigli per migliorare processi e investimenti

Il tema della gestione efficiente ed efficace degli acquisti e investimenti pubblici, tra aggiornamenti del Codice appalti e PNRR è progressivamente diventato più importante.

Nonostante le iniziative per far fronte ad alcune difficoltà riscontrate, come per esempio i problemi legati alle catene di approvvigionamento, restano diversi fronti critici da affrontare. Tra questi, i lunghi tempi degli affidamenti, la digitalizzazione che appare ancora come una promessa lontana, i concorsi banditi considerati un flop, la formazione ancora legata a logiche tradizionali. È quindi necessario andare a interrogarsi in modo più profondo su quali sono i fattori critici e di successo per orientare i processi di acquisto e investimento al valore.

Acquisti pubblici, quali sono le difficoltà

Il Governo nelle sue proposte di modifica del PNRR riconduce le difficoltà riscontrate:

• all’aumento dei costi legati all’investimento,
• alle criticità̀ legate alle catene di approvvigionamento,
• agli squilibri tra domanda e offerta o impreparazione del sistema produttivo
• ai limiti di capacità amministrativa che hanno portato a ritardi nelle fasi di avvio dei progetti e di gestione degli affidamenti.

Le prime tre criticità sono ascrivibili a fattori “di mercato” esterni all’Amministrazione, l’ultima a fattori interni. È chiaro però che la capacità di gestire correttamente processi di approvvigionamento e investimento, non solo consente di prevenire o mitigare i rischi di mercato, ma anche di impostare un rapporto pubblico-privato volto alla creazione di valore con conseguente sviluppo del sistema produttivo nel suo complesso.

Il problema è che spesso si cerca di affrontare le patologie non andando a curare veramente le cause. Per patologia si intendono tutte le distorsioni, volute o involontarie, a cui sono soggetti i processi di acquisto e investimento pubblici, tra cui naturalmente i fenomeni di corruzione, gli sprechi di risorse – tempo, inadeguatezza delle soluzioni scelte, inadempienze contrattuali-, spesso inevitabili per la carenza di informazioni, e di risorse di tempo e persone.

Il contesto

Per far fronte a questi aspetti si è cercato di agire su più fronti:

• semplificazione procedurale;
• digitalizzazione;
• reclutamento di esperti esterni;
• formazione.

Queste iniziative, tuttavia, sembrano non avere ottenuto i risultati sperati.

In primo luogo, la continua ricerca di riduzione dei gap informativi tra domanda e offerta, la continua attenzione al cambiamento dei servizi, e dei relativi processi di erogazione, delle PA, richiede in parallelo l’analoga attenzione ai cambiamenti negli assetti e nelle soluzioni offerte dai produttori e fornitori. In un approccio manageriale si potrebbe definire marketing di acquisto e sourcing.

In secondo luogo, resta centrale l’esistenza di un ciclo degli acquisti integrato e completo e di un progetto organizzativo che lo renda sistematico e sostenibile. L’articolazione a rete degli acquisti pubblici, che aggrega una pluralità di bisogni, di professionalità e di livelli e responsabilità organizzative rischia oggi di non realizzare un flusso continuo di informazioni, una esigenza di integrazione e continuità di analisi dei dati, di decisioni, per la formulazione di una strategia di gara, di aggiudicazione, di monitoraggio e controllo delle condizioni contrattuali, di apprendimento e accumulo di esperienze e sviluppo continuo di competenze. Cosa ancor più complessa nel sistema a rete, orizzontale e verticale, che oggi si è costruito attraverso i processi di centralizzazione degli acquisti.

In terzo luogo, l’approfondimento delle competenze rilevanti e cruciali in ciascuna fase (come detto analisi del mercato, identificazione dei fabbisogni, programmazione, definizione della strategia di gara e sua realizzazione, gestione del contratto, monitoraggio, valutazione e analisi critica dei risultati, comprensione della evoluzione delle varie industry per riavviare in modo sempre più esperto e “a valore aggiunto” il processo di acquisto successivo).

La verticalizzazione e la specializzazione, necessaria in modo sempre più approfondito, per l’attuazione di ciascuna fase, data la scomposizione di prerogative e competenze relative agli appalti pubblici in istituzioni diverse, rende vitale una forte integrazione tra i soggetti e un flusso informativo affidabile e continuo, per sviluppare da un lato il potenziale dell’aggregazione- non solo risparmi, ma sviluppo di competenze specializzate e team multidisciplinari e multiprofessionali finalizzati a migliorare il “value-for-money” delle risorse pubbliche investite, dall’altro l’identificazione di problematiche da intercettare e risolvere in tempo reale, se non prevenire, per garantire efficienza, efficacia e economicità.

Acquisti pubblici, come rendere più efficienti i processi

In sintesi, sono essenziali:

• la programmazione con una visione anticipatoria, non la riproduzione lievemente aggiustata dei consumi passati. La visione statica della programmazione, cioè la riproduzione dell’andamento dei consumi, non è mai stata un criterio adeguato neppure in tempi di innovazione meno veloce e travolgente: ciò ha portato spesso a un sovradimensionamento degli acquisti e/o a una obsolescenza delle forniture inappropriate. A maggior ragione oggi, data la complessità dell’architettura degli acquisti, deve diventare un principio di azione fondamentale;
• la pianificazione dell’attività di acquisto, intendendosi con ciò non un mero elenco di gare da eseguire, ma un’analisi anticipata del rischio per ciascuna gara: la pianificazione delle fasi, gli elementi di incertezza, le attività non direttamente sotto il controllo del RUP / DEC / DL, le contromisure eventuali da predisporre, il tutto anche in forza delle lezioni apprese in attività precedenti analoghe e in forza di una adeguata e tempestiva analisi e consultazione del mercato dei fornitori
• l’importanza della formazione, sia per radicare le competenze chiave, non più solo giuridiche e di contenuto, ma trasversali e manageriali (tra cui, ad esempio capacità di analisi critica, di analisi dei dati, di risk management), sia per un processo di formazione/ apprendimento permanente che oggi costituisce ancora di più il fondamento di una corretta, trasparente e integra attività di acquisto. Si aggiunga a ciò il processo di trasformazione digitale che ha coinvolto in modo sempre più organico gli appalti pubblici, non solo per la disponibilità di piattaforme di e-procurement, ma anche per la disponibilità e possibilità di una mole di dati utili- ma solo a chi li sa e li vuole analizzare.

Il ruolo della formazione

Attualmente la formazione “formale” (quella che avviene nelle scuole e nelle università) è diventata un fattore “igienico” a cui è necessario aggiungere, con ruolo sempre più rilevante quella “non-formale” e “informale”, vale a dire la formazione continua, l’aggiornamento e l’applicazione concreta in ambito lavorativo professionale, in alcuni casi prevalente. Ne sono prova anche i più consolidati ordini professionali che si stanno organizzando per riconoscere in modo specifico competenze sempre più legate a un mondo produttivo in evoluzione, e quindi sempre più trasversali e specializzate.

Ecco perché una qualificazione di sostanza e non di forma delle stazioni appaltanti e delle persone che ne fanno parte, con programmi brevi e focalizzati su un articolato ventaglio di competenze in evoluzione, giuridiche come base, ma manageriali come elemento “motivante”, deve guidare il decision maker a definire criteri di assessment della capacità reale di ogni punto della rete degli acquisti in modo rotondo e integrato.

Per esempio, il programma attuale di SDA Bocconi, identificato con l’acronimo MASAN, Management degli Acquisti in Sanità, si articola in blocchi logici, non disciplinari, secondo la tabella seguente:

Come sintesi della ricognizione di un percorso evolutivo allineato alle esigenze degli interlocutori si può auspicare, come ulteriore elemento di innovazione, la possibilità di poter procedere a un riconoscimento specifico delle competenze del responsabile degli acquisti in Sanità “a tutto tondo”, incrementale e migliorativo rispetto ai titoli di studio, ma fondamentale per la sostenibilità del sistema attuale di acquisti e appalti in Sanità. Ciò porterebbe a riconoscere e a sottolineare l’importanza della formazione e del lifelong learning come investimento non solo individuale ma collettivo e istituzionale.