appalti e innovazione

Appalti pubblici per l’innovazione, la via per uscire dall’impasse

Equivoci di lunga data sul ruolo politico della domanda pubblica di innovazione. Ci sono anche questi tra i principali freni per gli appalti pre-commerciali e altre soluzioni innovative di procurement. Ecco tre proposte concrete per massimizzarne il potenziale

11 Mag 2018
Sara Bedin

Esperto indipendente della Commissione Europea in materia di innovation public procurement, esperto e referente nazionale per l’iniziativa EAFIP e membro della rete europea dei Centri di Competenza nazionali sull’innovation procurement - P2I

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Sono i “procurers”, secondo il modello europeo, ad avere tutte le leve necessarie per creare nuovi mercati sostenibili per beni e servizi innovativi.

Le leve:

  • competenze specialistiche e titolarità tecnica e politica nei diversi ambiti di intervento (sanità, ambiente, istruzione, edilizia, informatizzazione della PA….), necessarie per indirizzare la R&S, per valutare le prestazioni di soluzioni alternative, per fornire feed-back rilevanti e tempestivi all’industria, per abilitare la sperimentazione ed i percorsi di certificazione e standardizzazione tecnica;
  • prossimità ai servizi destinati al pubblico e governo dei programmi di spesa, per indirizzare ed assicurare l’introduzione reale dell’innovazione a vantaggio dei cittadini e degli utenti finali e la determinazione dei risparmi attesi;
  • reti di aggregazione orizzontale della domanda su scala transnazionale, per favorire una rapida diffusione dei risultati della R&S, la determinazione delle economie di scala e l’affermazione di standard aperti.

Gli equivoci sulla domanda pubblica di innovazione

È necessario risolvere l’equivoco che la domanda pubblica di innovazione sia una leva di politica industriale (dandone quindi una accezione locale, regionale o nazionale) e che risponda ad una logica di centralizzazione della spesa tradizionalmente intesa.

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All’origine di una procedura di appalto, vi è la specifica necessità di risolvere un ben focalizzato problema o fabbisogno, che si lega ad un particolare servizio destinato al pubblico o ad un particolare processo amministrativo, nonché la deliberata necessità di innalzare la qualità, l’efficienza e la sostenibilità dei servizi stessi.

Miglior rapporto qualità-prezzo negli appalti, cosa serve

Per garantire il miglior rapporto qualità/prezzo nell’utilizzo dei fondi pubblici, gli appalti si basano sul principio della concorrenza aperta, su condizioni di contendibilità della spesa pubblica, oltre ai confini regionali e nazionali, per impedire situazioni di blocco del mercato ed il restringimento di canali di approvvigionamento (lock-in), elementi tanto più cruciali e decisivi nei percorsi di innovazione.

La politica in oggetto discende dalla fissazione di obiettivi prioritari di miglioramento della qualità dei servizi pubblici (sanità, trasporti, ambiente, istruzione, infrastrutture…) e per funzionare necessita di processi di aggregazione transfrontaliera della domanda pubblica e di meccanismi cooperazione con gli organismi europei preposti alla definizione di nuovi standard aperti nei settori di riferimento.

Un sistema di appalti efficace, trasparente, intelligente

Traguardando l’obiettivo comune del mercato unico europeo,  la Commissione Europea, oltre ad offrire assistenza diffusa e collaborazione giuridica consolidate (si veda l’iniziativa EAFIP – European Assistance for Innovation Procurement), sostiene e finanzia la transizione verso un sistema diffuso di appalti pubblici efficace, trasparente e intelligente, assegnando  l’azione in  mano ai “procurers”, termine che identifica e valorizza i soggetti erogatori di servizi destinati al pubblico e gli utilizzatori finali dell’innovazione (ospedali, scuole, comuni, aziende di trasporto, concessionari di infrastrutture pubbliche, utilities, imprese pubbliche….), titolati e competenti:

  • per esprimere una reale e qualificata domanda di innovazione allineata ai reali programmi di spesa e alle priorità di investimento,
  • per incardinare la sperimentazione delle soluzioni prototipali o la validazione di soluzioni innovative in contesti operativi e nei processi/servizi reali,
  • per assumere la responsabilità di una valutazione comparata delle prestazioni, dei vantaggi e svantaggi delle diverse alternative tecnologiche e dell’effettivo avanzamento rispetto allo stato dell’arte, assicurando, quindi, una concreta, credibile e robusta prospettiva di mercato per i prodotti e servizi innovativi.

L’impatto di una domanda di innovazione bottom-up

L’azione “bottom-up”, quindi non intermediata, di domanda di innovazione da parte dei diversi attori chiamati ad erogare servizi di interesse pubblico, di fatto determina impatti rilevanti anche nella struttura del mercato, imprimendo una spinta concorrenziale, abilitando l’emergere di nuovi giocatori sul mercato, anche PMI, capaci di affrontare la competizione su scala globale.

Secondo le statistiche della Commissione Europea, il 59% degli appalti pre-commerciali e di soluzioni innovative sono risultati aggiudicati a PMI, rispetto ad una media del 29% e il 34,6% sono risultati aggiudicati ad imprese basate in Paesi diversi da quelli delle stazioni appaltanti, rispetto alla media dell’1,7% che si registra negli appalti tradizionali o tradizionalmente gestiti.

Diversamente, alla luce di un lavoro di ricognizione e di analisi comparata delle esperienze poste in essere a livello nazionale, si evidenzia un sostanziale e lacunoso disallineamento delle iniziative promosse e gestite da intermediari dell’innovazione o da agenzie di promozione dell’innovazione, troppo lontani rispetto ai fabbisogni ed ai processi di erogazione dei servizi pubblici locali, spesso privi della necessaria competenza verticale e delega  all’ottimizzazione della spesa pubblica in un dato settore di intervento, se non orientati ad obiettivi di segno opposto, come la promozione dell’offerta di innovazione, il radicamento di competenze industriali nel territorio, il trasferimento tecnologico o la politica industriale, che tipicamente assume una dimensione regionale o nazionale, obiettivi estranei alla domanda pubblica di innovazione.

Appalti orientati all’innovazione su scala europea

La scala geografica minima di riferimento per gli appalti orientati all’innovazione è e non può che essere quella europea. Anche il settore industriale ne è consapevole e va supportato nella spinta ad internazionalizzarsi ed a partecipare agli appalti europei. Non si tratta quindi di misure nazionali di sostegno all’export italiano, materia regolata da Accordi di libero Scambio e che una politica tradizionale di sussidio dell’innovazione ha per certi versi rallentato, ma di sostenere una transizione verso un sistema diffuso di qualificazione della domanda pubblica tramite gli appalti, mediante azioni legittime nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e del diritto della concorrenza, tutte materie di competenza esclusiva dell’Unione Europea.

Dal punto di vista concettuale, si potrebbe poi dibattere in merito alla piena aderenza del modello della “Centrale di Committenza generalista”, per la attivazione, progettazione e l’implementazione di strategie di appalto pre-commerciale. Un tale modello appare difficilmente compatibile con l’attività di R&S, che è strettamente incardinata nei diversi domini di intervento e che non si caratterizza per volumi elevati di soluzioni ripetibili, essendo destinata a tradursi in un unico risultato di carattere prototipale ed innovativo, che, per essere sperimentato efficacemente, deve essere calato in contesti diversi, anche estremi, certamente dislocati geograficamente. Più contesti per la sperimentazione, secondo una logica decentrata, preparano il terreno a standard aperti e a condizioni di interoperabilità e intercambiabilità delle soluzioni alternative in corso di elaborazione, evitando l’onere supplementare di adeguare a posteriori la soluzione, definita sulla base di una casistica incompleta.

I presupposti per appalti al servizio dei cittadini

Sotto il profilo dell’interpretazione sostanziale, i presupposti per l’esperimento degli appalti di e per l’innovazione sono che il processo innovativo:

  • sia innescato da un reale fabbisogno di innovazione del settore pubblico, avente ripercussioni sulla qualità dei servizi pubblici e/o sulla spesa pubblica e non sia il frutto di una concertazione con il settore privato basata sull’analisi delle competenze industriali in essere in un dato territorio geografico o sui trend tecnologici prospettici;
  • sia governato e guidato da un soggetto che rappresenti effettivamente la domanda (nello specifico mercato di riferimento), che abbia piena titolarità tecnico-politica, ovvero partecipi nella catena di erogazione del servizio che beneficia dei risultati della R&S, che sia responsabile della strategia di acquisto dei risultati della R&S e della fissazione di obiettivi di miglioramento dei servizi e possa mobilitare, oltre all’acquisto della fornitura delle soluzioni risultanti dalla R&S, altre leve di intervento pubblico nello specifico dominio di riferimento (certificazione, omologazione, standardizzazione, etichettatura…) per accelerare il processo di ingresso sul mercato e non da un soggetto intermediario privo di titolarità tecnica e competenze specifiche;
  • sia sostanziato da una effettiva competizione aperta sul mercato, che permanga durante la prestazione innovativa e che possa far emergere spontaneamente nuove competenze e nuove leadership su scala globale e non da meccanismi di incontro tra la domanda e l’offerta in essere.

Sarebbe il caso di promuovere le vere buone pratiche, da individuarsi e segnalarsi in relazione a due elementi fondamentali: i concreti miglioramenti determinati nei servizi di interesse pubblico, valutabili dagli utilizzatori dell’innovazione e gli impatti economici sul funzionamento efficiente e competitivo del mercato, analizzabili da esperti.

Tre proposte concrete

Da qui nascono tre proposte concrete. La prima, di implementare anche in Italia un sistema di analisi degli appalti di/per l’innovazione coerente con il loro razionale autentico, la seconda, di pensare ad un modello di governance che favorisca i processi di aggregazione della domanda nei diversi settori di intervento pubblico, la terza, di istituire un premio, certamente settoriale (sanità,  istruzione, ambiente, edilizia pubblica, trasporti, infrastrutture di rete, agenda digitale, sicurezza…) indirizzato ai proponenti che, all’interno delle amministrazioni pubbliche locali, regionali e nazionali e nell’ambito dell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali e dei propri ambiti di autonomia di programmazione e di investimento, abbiano avuto il merito e la capacità di innescare acquisti di innovazione radicale, tramite gli appalti pre-commerciali o acquisti di innovazione incrementale, tramite gli appalti di soluzioni innovative, per risolvere problemi concreti, determinando impatti nel sistema pubblico e sul mercato.

Con questo si dia merito a quei medici, infermieri, ingegneri, insegnanti estremamente professionalizzati nei loro ambiti di intervento (di cui il Paese è straordinariamente ricco) che, sulla base di tali competenze chiave, hanno individuato nuovi e promettenti mercati per l’innovazione, secondo i veri valutatori della politica di domanda di innovazione: i cittadini.

 

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