Lo scenario

Spazio di dati sugli appalti pubblici, come funziona e a che punto siamo



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Il progetto di uno spazio europeo di dati sugli appalti pubblici si pone l’obiettivo di fornire uno strumento per rendere disponibili informazioni essenziali alla razionalizzazione della spesa pubblica: vediamo quali sono le potenzialità

Pubblicato il 21 set 2023

Anna Gava

trainee di Dentons

Ilaria Gobbato

partner di Dentons



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Seppur sia evidente che, a livello europeo, per migliorare la spesa pubblica sia essenziale conoscere i dati, solamente il 20% di questi è disponibile “in un unico luogo”, come spiega la Commissione UE: la restante (e preponderante) parte risulta, infatti, “dispersa” a livello nazionale e regionale, rendendone difficile il reperimento. Da qui l’esigenza di creazione di uno spazio europeo ad hoc per la raccolta di tali informazioni in formato digitale: è il progetto di uno spazio europeo di dati sugli appalti pubblici.

Spazio europeo di dati sugli appalti pubblici, a cosa serve

Lo scorso 16 marzo 2023 – in occasione della celebrazione del trentesimo anno del mercato unico europeo – la Commissione, con la Comunicazione (n. 2023/C 98/01), ha manifestato l’intenzione di voler creare a livello europeo uno spazio di “condivisione dati” sugli appalti pubblici (cd. “Public Procurement Data Space”, “PPDS”), finalizzato, tra le altre, al miglioramento della spesa pubblica, alla promozione ed elaborazione di politiche basate sui dati e all’incentivazione delle PMI nell’accesso alle gare d’appalto.

L’esigenza di implementare tale architettura muove da una duplice constatazione:

  • ogni anno vengano spesi dalle autorità pubbliche circa 2.000 miliardi di euro (l’equivalente del 13,6 % del PIL) per l’acquisizione di lavori, servizi e forniture, rappresentando quest’ultime (i.e., le P.A.) i principali acquirenti in molti “settori-chiave” (quali quello infrastrutturale, dei trasporti, energetico, della salute, della difesa, …);
  • dall’altro, lato come sia proprio tale spesa pubblica, attraverso un corretto impiego, a poter “stimolare l’occupazione, la crescita e gli investimenti in Europa” e la creazione di “un’economia più innovativa, competitiva, efficiente dal punto di vista energetico e socialmente inclusiva”, anche in linea con le corrispondenti politiche unionali.

Come è strutturata la piattaforma per lo spazio unico di dati

Sulla base di tali premesse, la Comunicazione della Commissione individua nel dettaglio la struttura tecnica del nuovo spazio dati europeo, che verrà articolato su quattro livelli:

  1. Il primo livello raccoglierà i dati provenienti dalle fonti principali del medesimo PPDS e, in particolare: dal portale TED (i.e., quella piattaforma digitale gestita dall’ “Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea”, che fornisce i dati di preaggiudicazione degli appalti di importi superiori alle soglie comunitarie), anche attraverso l’elaborazione di specifici formulari elettronici (“e-form”) per la trasmissione delle informazioni relative le procedure bandite all’interno dell’Unione, già utilizzati da alcuni Paesi, che andranno progressivamente a sostituire quelli attualmente esistenti a partire dal 25 ottobre 2023, garantendo in tal modo anche un migliore flusso di dati in termini qualitativi; dai portali degli Stati membri dedicati agli appalti pubblici; dalle altre banche dati pubbliche e private che potranno essere collegate al sistema implementato dall’UE di modo da “consentire approfondimenti e controlli incrociati ancora più ampi in combinazione con i dati sugli appalti pubblici, come […] i registri pubblici contenenti i dati relativi alle imprese e i dati sui titolari effettivi delle imprese offerenti” (si pensi quanto al nostro ordinamento, a titolo esemplificativo, alla Banca dati gestita dall’ANAC).
  2. Il secondo livello (i.e., “il livello di integrazione”) verrà creato dalla Commissione con la collaborazione degli altri Stati membri con l’obbiettivo di “armonizzare” e “coordinare” i dati provenienti dalle fonti sopraelencate, prima che questi stessi dati siano resi disponibili ai fruitori “finali” degli stessi e per renderne coerente la consultazione.
  3. Il terzo livello, invece, si comporrà una serie di strumenti analitici (da cui la denominazione di “livello analitico”), ricomprendenti anche forme di tecnologie avanzate, come sistemi di Intelligenza Artificiale (IA), meccanismi di apprendimento automatico (ML) e di elaborazione del linguaggio naturale (NLP). Tale livello realizzato a livello centrale dalla UE, potrà eventualmente essere messo in comunicazione con altri livelli analitici implementati nel contesto di ciascuno degli Stati membri.
  4. Il quarto livello – quello inerente l’“interfaccia” con l’utente – consentirà ai final users di accedere ai dati contenuti nei livelli precedenti. È interessante evidenziare come, proprio in ragione della distinta natura e del diverso ruolo che potranno rivestire i soggetti fruitori dei dati stessi (i.e., “Stati membri, acquirenti pubblici, imprese, cittadini, ONG, giornalisti e ricercatori”), la Commissione prevede “diritti di accesso” diversificati, con – in particolare – la previsione di regimi specifici a seconda che gli stessi siano o meno pubblici (e, parimenti, in ragione della sensibilità o meno delle informazioni ivi sottese): il tutto, comunque, con l’obiettivo di “garantire che soprattutto le PMI e i cittadini possano ottenere facilmente le informazioni e le conoscenze ricercate”, in ossequio a principi di trasparenza.

I possibili vantaggi

Il pieno sfruttamento del potenziale derivante dalla conoscenza dei dati relativi agli appalti pubblici potrà portare molteplici benefici, sia a soggetti pubblicistici, che a imprese e cittadini.

Tra questi figurano:

  1. Il conseguimento di un miglior rapporto qualità-prezzo grazie alla pianificazione “data-based” delle gare di appalto: ciò mediante l’analisi – lato stazioni appaltanti – della “domanda” inerente lavori, servizi e forniture che sarà più necessario acquisire in futuro (anche sfruttando forme di IA e di apprendimento automatico), di modo da gestire le gare in modo più efficiente, eventualmente valutando (sulla base dei trend relativi la specifica commessa) la possibilità di avvalersi del supporto di Centrali di Committenza; mentre, lato operatori, dalla disamina della “bontà”, in termini di qualità delle prestazioni e prezzo richiesto, di quanto offerto in gare precedenti.
  2. Il miglioramento dell’orientamento e delle prestazioni della spesa pubblica, attraverso l’esame comparativo delle diverse procedure bandite dalle stazioni appaltanti nel conteso europeo e la conseguente valutazione di quelle che hanno avuto un migliore outcome in termini di efficacia ed economicità, creando – dunque – una conoscenza condivisa tra le diverse amministrazioni;
  3. un’ulteriore trasformazione digitale: è d’auspicio, infatti, che il nuovo sistema europeo servirà quale ulteriore “atto di impulso” al processo (già in atto) di trasformazione digitale del ciclo vita dei contratti pubblici e automatizzazione delle relative commesse;
  4. la lotta alla collusione, alla corruzione e alla frode evitando così lo spreco di denaro pubblico e potenziamento in termini di apertura alla concorrenza. Da questo punto di vista, la Comunicazione riporta un interessante esempio dell’efficiente impiego di dati e della relativa analisi per combattere la collusione e la frode, ossia il progetto “TheyBuyForYou” finanziato dall’Europa: in particolare, con lo stesso sono stati esaminati (con tecniche di apprendimento automatico) ed elaborati in seguito i dati sloveni sugli appalti pubblici, al fine di identificare potenziali modelli di frode. La Comunicazione dà, nello specifico, conto dei positivi risultati ottenuti con il progetto che ha “dimostrato l’efficacia e l’efficienza di sfruttare i dati in questo modo”.
  5. una comunicazione più semplice relativa agli appalti innovativi, verdi e sociali, mediante lo snellimento delle procedure burocratiche sottese l’adempimento dei diversi obblighi informativi e l’inserimento di uno spazio ad hoc nel contesto dei nuovi formulati elettronici;
  6. il tracciamento dell’utilizzo dei fondi dell’Unione: i nuovie-forms presenteranno, infatti, anche uno specifico campo dedicato all’inserimento delle procedure di gara nell’ambito di investimenti comunitari, imponendo – in particolare – alle stazioni appaltanti l’obbligo di riferire sull’impiego e l’assorbimento dei fondi (compresi quelli PNRR) erogati a livello UE e, per altro verso, permettendo alle autorità politiche di avere informazioni per gestire, memori dell’esperienza Covid-19 e della Guerra in Ucraina, in modo più pronto le eventuali crisi future.

Se questi sono i vantaggi “lato pubblico”, non può non darsi conto del beneficio che anche gli operatori privati potranno trarne, determinandosi un più trasparente e facile accesso alle procedure e alle relative informazioni a beneficio anche delle piccole e medie realtà che, proprio potendo usufruire di un sistema di conoscenza ampio e completo, potranno formulare offerte più consapevoli, aumentandone di conseguenza le chance di aggiudicazione delle procedure.

Infine, un sistema così strutturato sarà utile a soddisfare anche le sempre più imperanti istanze di trasparenza da parte di contribuenti, associazioni di categoria, ONG, ricercatori e giornalisti e (più in generale) dell’intera collettività, specie con riferimento alle modalità di impiego delle risorse pubbliche.

Spazio UE di dati sugli appalti pubblici, il cronoprogramma

A che punto siamo della concreta realizzazione di questo ambizioso progetto? La stessa Comunicazione dà atto del fatto che, a livello di Stati membri, sono già state avviate alcune iniziative per integrare i dati sugli appalti di importi superiori/inferiori alle soglie UE e che, tra il 2020 e il 2021, è stato condotto un pilot project per l’e-procurement, finalizzato alla mappatura di diverse fonti di dati tra il portale TED e quelli di alcuni Paesi dell’Unione.

Diverse carenze toccano tuttavia i sistemi interni ai singoli Stati membri, che dovranno cooperare insieme alle autorità comunitarie per superare gli “ostacoli tecnologici” che non permettono ancora il funzionamento del PPDS. Miglioramento della qualità dei dati, automatizzazione dei flussi, acquisizione dei dati in possesso delle SA di tutte le fasi della gara (anche precedenti e successive l’aggiudicazione), … sono solo alcune delle sfide che le autorità interne dovranno affrontare per poter godere a pieno del nuovo spazio europeo.

“Sfide” che vedranno, comunque, il supporto da parte dell’ordinamento comunitario che, da un lato, sostiene – attraverso il programma “Europa Digitale” – finanziariamente il progetto; dall’altro, ne ha garantita un’attuazione progressiva, a partire da oggi fino al 2025 ed oltre.

Nel dettaglio, il cronoprogramma stabilito dalle competenti autorità unionali prevede:

  1. una prima fase già avviata e conclusa nel secondo trimestre del 2023, per istituire “l’architettura di base dello spazio di dati sugli appalti pubblici e un insieme minimo di strumenti di analisi dei dati”, con collegamento della “prima fonte” TED. Parimenti, è prevista entro tale termine l’elaborazione del quadro di governance del sistema, che definisca (di comune accordo con gli Stati membri) il regime di responsabilità, i rapporti con i principali portatori di interessi e gli obblighi manutentivi.
  2. una seconda fase a partire dal terzo trimestre del 2023 al quarto trimestre 2024, da svilupparsi secondo tre percorsi di lavoro paralleli:
  3. il primo avente ad oggetto il collegamento (che comunque avverrà su base volontaria) dei portali di pubblicazione nazionali allo spazio europeo, attraverso lo sfruttamento del “livello di integrazione”,
  4. il secondo riguardante l’implementazione da parte della Commissione di un ulteriore “set di strumenti di analisi dei dati” da integrare con meccanismi come l’IA per, inter alia, “aiutare a identificare i modelli e a monitorare le politiche come il Green Deal e gli appalti innovativi o sociali” e la realizzazione (sempre da parte della medesima autorità europea) di un pannello per il controllo della qualità dei dati forniti dagli Stati membri
  5. il terzo concernente l’integrazione con i dati storici dei portali e piattaforme già esistenti a livello europeo e nazionale;
  6. infine, un’ultima fase da sviluppare a partire dal 2025 che contempla il progressivo aumento dei collegamenti ad un sempre maggior numero di sistemi, anche di nuova attuazione come, a titolo esemplificativo, il nuovo portale “E-health”, per lo scambio dei dati sanitari (che potrà essere molto interessante nella prospettiva delle procedure bandite nel conteso del “procurement” sanitario).

Le potenzialità del nuovo sistema

Alla luce di quanto detto, non si possono che formulare alcune riflessioni in ordine alle potenzialità che lo sfruttamento del sistema unico dei dati potrà offrire al nostro Paese, avuto – in particolare – a mente la travolgente “Rivoluzione Digitale” da poco avviata nel settore della contrattualistica pubblica grazie all’approvazione (ed “ufficiale” entrata in vigore a partire dal primo luglio 2023) del D.lgs. n. 36/2023 (cd. “Nuovo Codice dei contratti pubblici”).

Tra gli obiettivi principali della riforma recentemente entrata in vigore in Italia vi è proprio quello della “digitalizzazione” di ogni fase relativa l’aggiudicazione delle procedure di gara con correlata creazione di un apposito sistema (il cd. “Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale” di cui all’art. 22) per la gestione in via informatica delle stesse gare: sistema interno che sarà costituito (tra l’altro) anche da tutte le piattaforme digitali e banche dati gestite dalle stazioni appaltanti e dalle altre autorità pubbliche “attive” nell’ambito dei pubblici appalti (in primis, dall’ANAC).

Considerato che è intenzione del legislatore rendere pienamente operativo questo nuovo “Ecosistema” non più tardi del 2024, l’auspicio è quello di un collegamento anche con il “Procurement Data Space” istituito a livello comunitario, di modo così da “chiudere” il cerchio nella circolazione di dati e informazioni relativi agli appalti pubblici, non soltanto a livello interno, ma anche tra sistema nazionale e comunitario.

Lo scenario

Ciò consentirà, da un punto di vista di miglior consapevolezza nella gestione delle procedure, anche la possibilità di sfruttare i risultati positivi delle diverse esperienze di “procurement” attuate in altri Stati Membri dell’Unione, al fine di arricchire di diversi strumenti anche il nostro sistema interno e, sempre nell’ottica del Nuovo Codice appalti, di soddisfare il bisogno pubblico sotteso all’implementazione della procedura di gara nel modo più efficiente possibile in termini di impiego di tempo e risorse.

Questo in ossequio al principio del risultato che – come noto – è il driver del Nuovo Codice appalti, ma anche (e ciò non va trascurato) nel pieno e miglior rispetto delle regole di concorrenzialità e trasparenza: obbiettivo cui questo innovativo sistema europeo di “data exchange”, parimenti, ambisce attraverso la messa a disposizione dei dati in parola non soltanto alle amministrazioni pubbliche, ma anche (fermo restando le necessità di tutela di interessi sensibili) degli operatori del settore, di modo da realizzare un confronto competitivo più aperto, equo e proficuo nell’individuazione del miglior offerente.

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