Lo scenario

Bandi PNRR per i Comuni, quanti dubbi: tutti i fronti critici su contenuto e struttura degli avvisi

I sei bandi destinati ai Comuni per realizzare la Missione 1 del PNRR rappresentano una grande occasione per il processo di transizione digitale degli enti locali, tuttavia le prime impressioni sugli avvisi fino adesso pubblicati non sono totalmente favorevoli, soprattutto riguardo alla strutturazione degli avvisi

04 Mag 2022
Sergio Sette

consulente informatico e digital trasformation

Con i bandi indirizzati ai Comuni in relazione alla Missione 1 – Componente 1 del PNRR, sugli enti locali si riverseranno quantità di denaro mai viste in precedenza, una grandissima occasione per imprimere finalmente una decisa svolta al processo di Transizione Digitale che da anni, anche per oggettiva assenza di fondi, procedeva a ritmo lento fra mille difficoltà. Per questa ragione l’attesa e la curiosità per questi bandi erano elevatissime.

Le prime impressioni però non sono del tutto favorevoli: se è innegabile che la parte finanziaria è finalmente più che adeguata agli obiettivi, e questo è un fattore tutt’altro che irrilevante, il contenuto e la strutturazione ha invece sollevato fra i responsabili dei Comuni e gli addetti ai lavori, diverse perplessità unitamente ad una notevole quantità di dubbi/quesiti a cui, almeno fino ad oggi, il Dipartimento non sempre ha saputo fornire risposte chiare.

Dubbi e perplessità che assieme alla strutturazione dei bandi che rimanda più agli obiettivi dello Stato che non a quelli dei Comuni, rischia di vanificare l’efficacia dell’intervento in termini di ricadute positive sugli Enti destinatari e in ultima battuta l’utenza. La buona notizia è che i Comuni disporranno di un finanziamento finalmente adeguato a perseguire non solo gli obiettivi fissati dai bandi ma consentirà loro, se ne saranno capaci, di mettere mano all’intero sistema informativo per adeguarlo ai reali obiettivi di transizione digitale.

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Strutturazione dei bandi e dotazione finanziaria

Sono i veri aspetti positivi. In particolare, la dotazione finanziaria è degna di nota ed è riassunta nella seguente tabella:

MisuraRisorse disponibili
Misura 1.4.4 “Estensione dell’utilizzo delle piattaforme nazionali di identità digitale – SPID CIE”€ 100.000.000
Misura 1.4.3 “Adozione app IO” Comuni€ 90.000.000
Misura 1.4.3 “Adozione piattaforma pagoPA”€ 200.000.000
Investimento 1.2 “Abilitazione al cloud per le PA Locali”€ 500.000.000

A queste cifre si aggiungeranno quelle per i servizi on-line (avviso del 26 aprile) e quelle per l’adozione della piattaforma per le notifiche digitali (ottobre) che in totale dovrebbero aggiungerne almeno altri 500.000.000 per un importo complessivo che dovrebbe superare abbondantemente il miliardo di euro. Cifre mai viste nell’informatica, specie nelle PAL, notoriamente poco dotate finanziariamente in questo ambito. Altro aspetto molto positivo, non però senza possibili effetti collaterali di cui parleremo in seguito, è quello relativo alla modalità di presentazione delle domande. Dando per scontato che i comuni generalmente possiedono scarsa capacità progettuale (e i dati sull’uso dei fondi FESR lo dimostrano) si sono impostati gli avvisi in modo tale che per aderire non si debba progettare l’intervento.

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Seguendo il consolidato modello adottato per il Fondo di Innovazione (da qui in avanti abbreviato in FI), il comune che volesse accedere a questi fondi dovrà semplicemente presentare una domanda attraverso il sito PADigitale2026 e quindi dimostrare di aver raggiunto gli obiettivi contenuti nel bando. Nessuna progettazione, nessuna rendicontazione complessa, si tratta solo di individuare il/i fornitore/i, incaricarlo/i e accertarsi che i lavori vengano realizzati entro i termini stabiliti dal bando raggiungendo gli obiettivi dichiarati. Il contributo verrà erogato come una tantum, a prescindere da quanto realmente speso per la realizzazione degli interventi non essendo prevista la rendicontazione delle spese sostenute. Tutto molto semplice, almeno sulla carta, cosa che dovrebbe favorire un’ampia partecipazione. Il capitolo “good news” si ferma purtroppo qui, molto più corposo quello delle perplessità, dubbi e criticità. Iniziamo da quella più macroscopica.

La beffa del Fondo Innovazione

Non senza una certa sorpresa, i primi tre avvisi pubblicati il 4 aprile ricalcano ambiti (e modalità) del Fondo Innovazione. La prima domanda che sorge spontanea è: perché, quale logica ci può essere dietro ad una scelta, come minimo curiosa?

La risposta più ovvia è che si riproponessero finanziamenti per gli stessi ambiti nella consapevolezza della macroscopica inadeguatezza di quelli erogati attraverso il FI. Per dare un’idea dell’incapacità a coprire l’investimento necessario per centrarne gli obiettivi, basti pensare che un piccolo comune ha ricevuto la stratosferica cifra di 3.900. euro (no, non mancano zeri!) per realizzare ciò che è finanziato dai primi tre bandi messi assieme.

A parità di servizi attivati, il solo avviso PNRR relativo a PagoPA porta alle casse Comunali oltre 20.000 euro, SPID/CIE 14.000 e qualche altro migliaio di euro per l’integrazione dei servizi con App IO. A conti fatti, una cifra attorno ai 40.000.- La notevole differenza (40.000 contro 3.900) fra i due finanziamenti in effetti rendeva credibile tale prima ipotesi.

Leggendo gli avvisi, però, la speranza che tale ipotesi fosse corretta si è fatta via via sempre più flebile. Tutti, infatti, prevedono il divieto di finanziare servizi già oggetto di altro finanziamento con fondi pubblici europei o nazionali. Sebbene il Fondo Innovazione non fosse esplicitamente citato, il dubbio che fossero esclusi tutti i comuni che avessero concluso con successo l’iter del FI iniziava a farsi strada. Il Dipartimento è stato subito sommerso di richieste di chiarimento in questo senso, a cui solo il 21 aprile, attraverso un’apposita sezione delle FAQ, è stata data parziale risposta, avviando così una mini-querelle.

Risposta che ha confermato i peggiori presentimenti perché, almeno per i casi di PagoPa ed App IO, il Dipartimento ha chiarito che questi non sono cumulabili. Quindi un comune che avesse centrato gli obiettivi del FI non potrà più contare sui fondi PNRR relativi ai servizi attivati e finanziati con il FI. Cosa significa in pratica? Che invece che ricevere 40.000 si dovrà accontentare dei miseri 3.900. Un mancato introito assai penalizzante, che, per i comuni più grandi, aumenta proporzionalmente. Contando poi che i comuni meno virtuosi che fino ad oggi, ignorando tutte le scadenze normative, non hanno fatto nulla verranno premiati con il pieno finanziamento, agli altri negato, al danno si aggiunge anche la beffa.

Il nodo dei contributi

Quindi da una parte si introducono teoricamente misure pesantissime (vedasi ad es. il nuovo art. 18-bis del CAD) nei confronti delle PA inadempienti, mentre nella realtà le si premia, non solo non sanzionandole, ma concedendo loro l’accesso a maggiori contributi. E non è tutto: nelle FAQ si legge che quei comuni che non hanno centrato gli obiettivi del FI, potranno finanziare tutti i servizi candidati (ma non realizzati) con l’esclusione al più di quei pochissimi finanziati con la prima tranche del FI. Insomma, premiati non solo gli inadempienti, ma anche quelli incapaci di centrare gli obiettivi. Quale logica possa aver guidato questa bizzarra decisione è davvero difficile da comprendere.

Tanto più che questa appare meno scontata di quanto non si possa immaginare. La norma europea, infatti, come confermato dalla circolare 31 dicembre 2021, n. 33 del Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ragioneria Generale dello Stato), per altro citata alla lettera w) del comma 1 dell’art. 2 degli avvisi, specifica che non esiste divieto assoluto di cumulo, ma di doppio finanziamento, inteso come il non superamento del 100% del costo dell’intervento. Vero è che sia nel FI che nel PNRR il finanziamento non è legato al costo di realizzo, ma al raggiungimento degli obiettivi. Vista però l’esiguità della cifra erogata dal FI, certamente insufficiente a finanziare il 100% (come le dotazioni previste dai bandi PNRR dimostrano), una qualche scappatoia poteva, anzi doveva, essere trovata.

Magari si potevano impostare i bandi diversamente, fissando obiettivi differenti (ad es. per PagoPA la riconciliazione contabile, ovvero l’ottimizzazione del back-office, il “vero” obiettivo per le PA) oppure, molto più banalmente e semplicemente, decurtando la cifra ricevuta attraverso il FI da quella concessa da uno qualsiasi dei finanziamenti PNRR. La querelle termina il 22 aprile, quando sul sito del Fondo Innovazione compaiono alcune FAQ (non correlate con quelle degli avvisi PNRR) dove si danno indicazioni su come rinunciare alla seconda tranche del contributo ed in questo modo non veder sfumare i finanziamenti del PNRR. A partire dal 2 maggio, infatti, gli Enti potranno presentare domanda di rinuncia alla seconda tranche del FI direttamente sul sito di quest’ultimo. Ma, beffa nella beffa, la “pezza” mette in salvo solo i Comuni oggetto di procedura di soccorso istruttorio, ma non, incredibilmente, quelli, i più bravi, che invece avevano concluso l’iter di assegnazione nei tempi e modi prescritti.

Fondi ai Comuni ma non per i Comuni

Un’altra anomalia di questi bandi è che sono orientati ai Comuni, ma non perseguono, se non in modo assai parziale, i loro reali obiettivi. Se l’obiettivo è una PA digitale, come il nome del sito PADigitale2026 vuole lasciare intendere, quello che serve, almeno se si parla di PAL e in special modo Comuni, è ben altro. La trasformazione digitale passa per la costruzione di un sistema informativo degno di questo nome a supporto dell’attività amministrativa. Molto più vicino a quello che descrive l’art. 41 del CAD, piuttosto che interventi di tipo infrastrutturale (sebbene utili ed in alcuni casi, come quello del passaggio al Cloud, necessari) come quelli proposti nei diversi bandi.

L’adozione del Cloud o l’integrazione nei sistemi informativi degli Enti delle cosiddette piattaforme abilitanti, sono, passatemi il termine, accessori, di affinamento, di un sistema dotato già di determinate caratteristiche. Che nella realtà, sono bel lontane dall’essere presenti. Insomma, si dà per scontato che esistano sistemi informatici, ed in particolare di back-office, sufficientemente strutturati e funzionali. Un errore di valutazione abbastanza grossolano che è figlio sia di un certo disinteresse per la periferia, ma anche, e forse, soprattutto del considerare la sola parte del CAD dedicata al diritto dell’utente di disporre di servizi digitali. Ma nessun front-office serio può esserci senza prima un back-office all’altezza. Aspetto questo nemmeno sfiorato nei bandi attualmente pubblicati, e che temo non sarà affrontato nemmeno in quelli successivi.

Molto meno prosaicamente la realtà è che si finanziano i Comuni per perseguire gli obiettivi dello Stato: basta guardare il Piano Triennale per accorgersene. Gli stessi bandi pongono questo come unico obiettivo.

Un caso concreto

Mi spiego con un esempio: per quanto riguarda PagoPA si finanziano i servizi di pagamento, secondo una loro classificazione (tassonomia). Un servizio può considerarsi attivato quando, cito testualmente il bando, “sarà stata effettuata una transazione con esito positivo con la corretta applicazione del codice tassonomico per ogni singolo servizio incluso nel progetto”. Un obiettivo di questo tipo persegue la sola alimentazione del sistema PagoPA, ma nessun reale obiettivo del Comune, ed in questo caso, probabilmente, nemmeno dei cittadini. L’obiettivo della PA da raggiungere attraverso l’adozione di PagoPA è un obiettivo di efficientamento che si raggiunge solo attraverso la riconciliazione automatica dei pagamenti ed in generale l’automazione dell’intero ciclo del pagamento. Raggiunto questo si ottiene, come benefico effetto collaterale, anche l’utilizzo di tutte le (notevoli!) funzionalità di PagoPA lato utente.

Ponendo come vincolo quello sopra citato si ottiene l’effetto opposto, che, ahimè, vedo giornalmente in moltissimi Enti. Un PagoPA attivato, distribuito anche su servizi di incasso che magari non si utilizzeranno mai, senza nessuna integrazione con il back-office, nemmeno quello contabile, che non cambia di una virgola la situazione in termini di efficientamento dell’attività, anzi, essendo il sistema pensato per l’automazione, in sua assenza si rende solo più oneroso il lavoro degli addetti.

Serve un cambiamento culturale

La buona notizia è che ora, con la dotazione economica messa a disposizione (almeno per chi ne potrà godere) si potranno progettare gli interventi in modo da centrare non solo gli obiettivi del bando ma anche quelli di efficientamento del sistema e dell’attività amministrativa, che sono in buona sostanza quelli da perseguire in ottica di una corretta e piena transizione digitale. Ma quanti saranno i Comuni in grado di capirlo, visto che nulla di tutto ciò è presente nei bandi? Quanti poi realmente in grado di farlo, vista la cronica presenza di personale qualificato in grado di gestire questi aspetti ? Perché l’altro problema legato alla strutturazione di questi bandi è che non si è costruito prima il substrato culturale necessario per poter gestire efficacemente e con consapevolezza una disponibilità economica così elevata. Con il probabile rischio che avvenga ciò di cui parlerò qui di seguito.

L’unica possibilità, almeno per i piccoli Enti, sarebbe stata quella di utilizzare le forme associate, come, per altro, già l’ottima circolare del 2018 dell’allora Ministra Buongiorno, molto opportunamente, caldeggiava in relazione alla nomina dell’RTD. Anche in questo caso l’impostazione e la sequenza temporale degli avvisi però non aiuta. Vi sono infatti escluse le Unioni, non agevolando in questo modo l’utilizzo delle forme associate e probabilmente mettendo in difficoltà quelle realtà più virtuose che in questa direzione si erano già mosse.

L’impatto sul mercato

Infatti, in assenza di capacità di progettazione della spesa, di comprensione dei reali obiettivi, cosa impedirà al fornitore di presentarsi, sapendo che puoi spendere X per centrare gli obiettivi del bando e ti proponga, guarda caso, un contratto di X euro per raggiungerli? Chi ha progettato questi listini non si è reso conto che la maggior parte della PAL, specie le più piccole, è totalmente in mano ad un solo fornitore primario, quello che fornisce le suite gestionali onnicomprensive? E che la capacità progettuale degli Enti financo quella di negoziazione è minima? È un problema aperto a cui, personalmente, non so dare un contributo. Certo è che se i soldi saranno spesi in quel modo si finanzierà sì un mercato asfittico e in sofferenza come quello dell’informatica per le PAL, ma lo si farà a perdere, senza miglioramenti effettivi per nessuno.

Avvisi in sequenza poco coerente e con ambiguità di linguaggio

Un altro aspetto che lascia perplessi è la sequenza con cui sono usciti i bandi, a volte con logiche invertite. L’esempio, solo per citarne uno, è quello di SPID/CIE. Che servono ad accedere ai servizi on-line attraverso questo sistema di autenticazione. Ma allora, non sarebbe stato più logico fare uscire prima il bando per i servizi online e quindi quello per dotarli del sistema di autenticazione? È un po’ come fare prima il bando per la porta e solo dopo quello per la casa che tale porta apre.

In qualche modo è sorprendente inoltre constatare come i soggetti che in primis dovrebbero insegnare a tutte le altre PA il concetto di chiarezza nel linguaggio della Pubblica Amministrazione e l’importanza dell’utilizzo di vocabolari condivisi, controllati e standard, nei soli primi 4 avvisi hanno utilizzato il termine “servizi” con 4 accezioni diverse:

1. Servizi inteso come “servizi digitali” / “servizi online”;

2. Servizi inteso come “servizi di incasso”;

3. Servizi inteso come “servizi comunali”, ovvero gli ambiti e i sotto-ambiti, con una granularità più o meno spinta, presenti e gestiti dagli Uffici in un Comune, che possono avere in uso uno o più software gestionali.

4. Servizi inteso come “il servizio pubblico erogato dal singolo Ente. All’interno del presente avviso identifica in particolare un insieme di Applicativi oggetto di migrazione.” (quest’ultima, ad essere onesti, molto simile alla definizione 3).

Per quanto le definizioni possano essere simili, molte volte non si sovrappongono e, definite in questo modo, rischiano di generare confusione.

Il caso del Cloud

L’ultimo bando uscito è anche quello su cui sono presenti i fondi maggiori: 500.000.000 di euro. E qui vi potranno accedere tutti, salvo al più quelli che hanno effettuato il passaggio al cloud prima del febbraio 2020. Una dotazione più che sufficiente per dare finalmente un grande impulso alle dismissioni dei data center dei Comuni che, al netto di alcune rare eccezioni, rappresentano un vero fattore di rischio e un potente freno alla transizione digitale. Sono ammesse due tipologie di migrazione:

  • “Trasferimento in sicurezza in cloud” o “rehost” che consiste nel replicare il servizio esistente su un hosting cloud;
  • Aggiornamento in sicurezza in cloud che, “di norma” (ma non è un requisito, almeno stando al bando, cosa che genera confusione anche con la prima modalità) significa utilizzare applicativo reingegnerizzato ed erogato in modalità SaaS.

Migrazione che dovrà avvenire o verso soluzione Public Cloud Qualificate oppure presso infrastrutture di altre PA idonee (i PSN e pro-tempore anche i data center di classe A). Fin qui gli aspetti positivi.

I fronti critici

I dubbi e le criticità però anche in questo caso non mancano e mostrano tutti i limiti già evidenziati in precedenza. In particolare:

  • la scadenza dell’avviso(22 luglio) è molto anticipata rispetto agli altri tre e non se ne capisce il motivo; la cosa sta provocando una certa ansia fra i Comuni, cosa che non agevola una selezione accurata e consapevole del partner tecnologico a cui affidarsi né tanto meno dà tempo di sfruttare l’occasione del passaggio al cloud per eventualmente cambiare software;
  • non si affronta il problema della connettività: moltissimi comuni hanno connettività inadeguata ed un passaggio al Cloud in queste condizioni è foriero di guai seri; sembra davvero incredibile che non si siano fissati dei parametri di banda, ridondanza della linea ecc. come requisiti per aderire ad una soluzione Cloud;
  • sebbene il bando preveda anche un contributo per il primo anno di canone, rimane ad oggi irrisolto il problema del passaggio da Capex ad Opex; per i Comuni questo può rappresentare un serio problema contabile che necessita di un intervento normativo urgente, come in realtà previsto dalla Riforma 1.3: “Cloud first e interoperabilità” definito nel Dossier di monitoraggio dell’attuazione del PNRR  (obiettivi al 31/12/2021, realizzato dal Servizio Studi della Camera e del Senato) come “l’obiettivo di semplificare e innovare il contesto normativo per facilitare gli interventi di digitalizzazione, unitamente alle altre misure previste per tale finalità (M1C1). Si prevedono in particolare le seguenti misure: […] – revisione delle regole di contabilità che disincentivano la migrazione (al momento, infatti, la migrazione al cloud comporta di “tradurre” capex in opex). […]” – ma di cui si è persa traccia;
  • si fa riferimento poi al Public Cloud (aka Marketplace Agid) che però è uno strumento in dismissione in quanto la competenza è passata ad ACN che istituirà un suo catalogo con nuovi criteri di accreditamento: come sarà gestito il passaggio? Non lo si poteva attendere?
  • le PA dovranno individuare un certo numero di “servizi” che dovranno selezionare da un elenco di 95 e che prima dovrà essere “classificato” (passaggio che le PA non capiscono e che non dovrebbe stare qui); la scelta non sarà libera ma si potrà selezionare un numero di servizi che va da un minimo ad un massimo (es. per i comuni sotto i 2.500 abitanti si va da 7 a 9 servizi); se l’obiettivo è la migrazione “full”, ovvero di tutti i servizi ,non si capisce perché se ne possano migrare solo 9, come se si desse per assodato che le PA abbiano già migrato parte dei servizi in cloud, cosa quanto meno dubbia; inoltre questa impostazione non tiene conto del fatto, già sopra rimarcato, che moltissimi Comuni in realtà possiedono un solo software gestionale che implementa di fatto tutti i servizi e quindi sarà giocoforza necessario migrare l’intero pacchetto con tutti i relativi servizi; la migrazione stessa sulla base di servizi definiti in questo modo risulta davvero difficile da comprendere;
  • in un’ottica di “full migration”, intesa come dismissione dei data center comunali, l’impostazione a servizi, almeno così come concepiti, non prende in considerazione aspetti quali i file server e i controllori di dominio, che pur dovrebbero essere migrati;
  • la presenza di un solo fornitore, che ora certamente vedrà trasferita sulla propria infrastruttura la totalità dei servizi del Comune, invece di mitigare il problema del vendor lock-in, come auspicato dalla strategia Cloud Italia, potenzialmente lo esalta; per evitare ciò, le amministrazioni saranno chiamate a gestire con accortezza i contratti; gli avvisi non solo non forniscono linee guida in materia, ma non accennano minimamente al problema;

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