La riflessione

DL Semplificazioni, occasione persa per il procurement: ecco le mosse sbagliate

Dalla mancanza di modifiche efficaci al Codice Appalti alla scelta di derogare le gare, la bozza del DL Semplificazioni sembra non andare nella direzione di portare aria fresca nel public procurement. Una situazione che potrebbe non giovare a imprese e PA

03 Lug 2020
Francesco Porzio

Porzio & Partners


Dalla bozza dell’atteso DL Semplificazioni emerge la rinuncia a cercare soluzioni per migliorare il public procurement, basando le contromisure di emergenza sul luogo comune secondo cui la lentezza e la burocrazia siano provocate dal Codice Appalti. Significativa la scelta di rinnovare l’applicazione di soluzioni provvisorie derogando alle gare per dodici lunghi mesi, rendendole di fatto permanenti, invece di approfittare per migliorare il Codice Appalti con modifiche. Tutto questo nei limiti consentiti dalla normativa comunitaria che fortunatamente ci ha salvati dal peggio limitando il valore economico degli appalti aggiudicabili senza gara.

Si perde, in sostanza, la grande opportunità di definire regole ordinarie migliori per affrontare i momenti difficili. Tutte le innovazioni nascono dal bisogno di risolvere un problema. Procedendo in questo modo, ancora una volta abbiamo sprecato la crisi.

DL Semplificazioni su contratti pubblici ed edilizia

Analizzando nel dettaglio il testo, va sottolineato che la bozza del Decreto dedica il primo articolo alle “Procedure per l’incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale in relazione all’aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia”. Per un periodo transitorio di dodici mesi la disciplina delle gare di importo inferiore alla soglia comunitaria (5 milioni di euro per i lavori, 135.000 euro o 209.000 euro per forniture di beni e servizi a seconda del tipo di ente appaltante) è spazzata via in favore dell’affidamento diretto per contratti di importo fino a 150.000 euro e della procedura negoziata senza bando con consultazione di almeno cinque ditte per i restanti contratti.

Per le gare di importo superiore alla soglia comunitaria, sostanzialmente nulla cambia, sia perché la disciplina comunitaria non ce lo permetterebbe sia perché l’attuale Codice Appalti già prevede eventuali procedure e soluzioni di urgenza che la bozza di Decreto recita come se le avesse appena inventate.

I tentativi di velocizzazione delle procedure

Dove sta il nesso tra incentivare gli investimenti pubblici e derogare alle gare? È difficile trovarlo per chi crede che definire regole migliori sia meglio che agire senza regole. È difficile trovarlo per chi ha esperienza negli appalti e sa quanto tempo sia necessario dalla progettazione preliminare all’esecuzione di un contratto e quanto poco tempo si possa risparmiare scegliendo il Fornitore senza gara e quali rischi si corrono. Per preparare una negoziazione e condurla fino alla aggiudicazione occorrono da 3-4 mesi fino a oltre un anno. Quanto di questo periodo è dedicato alla pubblicazione del bando di gara che si intende eliminare in favore di una negoziazione riservata? Nel caso peggiore trentacinque giorni, nel caso di gare elettroniche trenta giorni. E scegliendo il fornitore senza gara si risparmierebbero solo una parte di questi trenta giorni, non certo tutti, perché occorre dare ai concorrenti il tempo per redigere le offerte.

Non è il Codice Appalti che provoca lentezza e burocrazia. I principi e le finalità del Codice, sanciti nell’art. 30 dello stesso e recepiti in tutti gli articoli da cui è composto, sono garantire la qualità delle prestazioni, l’economicità, l’efficacia, la tempestività e la correttezza. E il Codice non si ferma qui, ma ha il fine di limitare il potere delle Pubblica Amministrazione e ridurre l’esposizione al rischio di parzialità o corruzione. La lentezza nelle gare non dipende dal Codice in sé ma dalla complessità intrinseca della negoziazione, dagli imprevisti di fonte esterna quali il contenzioso che si verificano anche senza gara e dalla carenza di competenza.

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Sacrifichiamo tutto questo per chiedere una offerta direttamente a un Fornitore o, per appalti di importo superiore a 150.000 Euro per consultare almeno cinque Fornitori. A proposito, dove li troviamo questi cinque fornitori? La stessa norma dice che dobbiamo individuarli tramite indagini di mercato, operazione che rende i tempi complessivi della negoziazione più lunghi di quelli di una gara, oppure dobbiamo individuarli tramite elenchi di operatori economici, per chi li ha, e per chi è riuscito a capire come gestirli correttamente.

Ancora una volta si cade nell’equivoco di cancellare le regole per semplificare e velocizzare. Sicuramente cancellare le regole semplifica la vita a chi non le conosce e cade vittima del mal di testa a cercare di leggerne i 220 articoli, ma non è questo il caso dei funzionari e dirigenti pubblici che conoscono il Codice degli Appalti assai meglio di chi sta scrivendo le norme sulla semplificazione. Ma a quasi sei mesi da quando il Governo italiano dopo i primi provvedimenti cautelativi ha proclamato lo stato di emergenza, l’imprevisto non è più tale. Se poi una contromisura da adottare in caso di imprevisti viene legittimata per ulteriori dodici mesi, non solo l’imprevisto non c’è più ma si rischia di sbagliare completamente strategia.

Deroga alle gare, una mossa sbagliata

Dunque, derogare alle gare in questo momento è un errore per tanti motivi. Il motivo forse meno importante ma più semplice da capire è che non ce n’era affatto bisogno, potendosi facilmente ridurre i tempi di una gara intervenendo su altre fasi quali la redazione della documentazione di gara, il criterio di aggiudicazione, la valutazione delle offerte, le verifiche di congruità, i controlli sull’appaltatore. E, senza soffermarci in dettagli, ci sono da decenni strumenti efficacissimi quali i bandi-tipo riutilizzabili, le centrali di committenza, i criteri di valutazione automatici delle offerte che riducono la discrezionalità delle valutazioni, l’e-Procurement. Su ciascuno di questi strumenti si potrebbero pensare interventi migliorativi di tipo organizzativo o normativo.

Bisogna poi ricordare che l’appalto pubblico è la migliore forma di aiuto alle imprese poiché è denaro in cambio di lavoro, quindi favorisce l’occupazione e la circolazione di altro denaro innescando circoli virtuosi. Oggi più che mai gli affidamenti di contratti pubblici devono seguire criteri trasparenti e meritocratici per offrire opportunità a tutte le imprese e non solo a quelle scelte discrezionalmente da chi ne ha il potere. Inoltre, la gara pubblica è per definizione la forma di affidamento che garantisce il massimo rapporto qualità / prezzo, criterio che oggi più che mai deve essere seguito nell’interesse pubblico poiché la qualità delle prestazioni contrattuali è essenziale per la crescita del Paese.

Nei momenti difficili poi va sottolineato che aumenta la propensione al contenzioso da parte delle imprese. Inoltre più gli affidamenti sono discrezionali e più il contenzioso trova ossigeno per alimentarsi. Quindi abbiamo combustibile e comburente, dobbiamo solo attendere la scintilla e l’esplosione del contenzioso che rallenterà o sospenderà l’aggiudicazione dei nuovi contratti di appalto.

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