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un bilancio

eProcurement delle PA, tra passato e futuro: la sfida dell’interconnessione banche dati

L’eprocurement ha dato visibilità agli operatori economici e permesso alle PA di aprire le consultazioni a tutti gli operatori economici abilitati. Ora occorre collegare i sistemi di acquisto e negoziazione delle PA e degli operatori economici, ma soprattutto i correlati servizi, le piattaforme e le banche dati pubbliche

23 Apr 2018

Sara Bernasconi

Direttore amministrativo presso il Tribunale di Busto Arsizio, dipendente del Ministero di Giustizia


Misure di spending review hanno imposto fin dal 2006 la dematerializzazione delle procedure di gara per beni e servizi sotto soglia comunitaria e dieci anni dopo, con la recente disponibilità in MEPA di bandi di abilitazioni per lavori di manutenzione ordinaria, il nuovo codice degli appalti ha esteso l’obbligo anche a tale ulteriore tipologia di contratti, di importo dai 150.000 al milione di euro: fasce economiche che rappresentano la quasi totalità degli acquisti delle stazioni appaltanti di minori dimensioni.

Risultato: consistente abbattimento dei costi e dei tempi procedurali e positive ricadute in termini di efficientamento per le PA, con beneficio anche per il mondo produttivo. La disponibilità di strumenti di e-procurement ha però rivoluzionato le logiche e le dinamiche di acquisto: il MEPA a livello nazionale (disponibile dal 2002) e gli strumenti elettronici di acquisto e negoziazione a livello regionale (disponibili dal 2006) si sono rivelati preziosi strumenti di visibilità per gli operatori economici, specialmente per le micro e PMI (gli ultimi dati ufficiali di MEPA sono: 596.087 contratti stipulati nel 2017, per un valore complessivo di 3,22 mld di euro). Dall’altro lato, per le PA è possibile indire consultazioni di mercato aperte a tutti gli operatori economici abilitati, anche per gare di importo modesto, con estrema facilità e senza costi di pubblicazione: si sono così progressivamente erosi gli angusti confini di un market prima solo territoriale.

ICT strategico per le centrali di committenza

In maniera ancora più incisiva, l’ICT si è da subito rivelata uno strumento strategico ed essenziale per le centrali di committenza: sia con riferimento al percorso di centralizzazione “top-down”, ormai giunto nella sua fase di maturità, con la presenza storica di Consip dal 1997 e dei più recenti “soggetti aggregatori” dal 2014, sia con riferimento all’altro percorso, “bottom-up”, più arduo e tortuoso, con centrali di committenza liberamente costituite dal basso, prossimo terreno di sfida per gli oltre 7.800 Comuni non capoluogo di provincia, ai quali il nuovo codice dei contratti impone obblighi di aggregazione più severi, non sempre soddisfatti dalle centrali di committenza storiche di più grandi dimensioni. È evidente che il primo, tradizionale percorso di aggregazione “top-down” non sarebbe stato possibile senza un massiccio ricorso  all’ICT: gli acquisti aggregati tramite convenzioni, aggiudicate dalla centrale di committenza a beneficio di più amministrazioni pubbliche e soggette a sempre più pregnanti vincoli di obbligatorietà e di benchmark, non sarebbero stati praticabili su larga scala senza applicativi gestionali adeguati, che consentano l’individuazione del fabbisogno aggregato, la messa a disposizione di tutte le PA delle condizioni contrattuali, tecniche ed economiche, praticate dal fornitore e la quotazione in tempi rapidi dell’ordine alle singole PA, a condizioni personalizzate. Attraverso il medesimo applicativo, le PA completano poi la fase di adesione alla convenzione, consentendo così alla CdC il controllo informatico, a livello aggregato, dei massimali degli ordinativi e beneficiano di una gestione informatizzata del successivo rapporto contrattuale, per lo meno sotto il profilo documentale se non economico.

L’ICT ha reso possibile l’attuazione, specialmente presso le CdC, dei più innovativi strumenti di negoziazione elettronica di derivazione comunitaria, recepiti nell’ordinamento nazionale, fra cui merita menzione il “sistema dinamico di acquisizione(SDA), disponibile in Consip dal 2012, ideato per acquisti di uso corrente, con caratteristiche generalmente disponibili sul mercato (art. 55 del codice). In questo caso, la progettazione del bando istitutivo e l’abilitazione degli operatori economici da parte della centrale di committenza consente di raggiungere standard di qualità uniformi e predefiniti e di sfruttare il know how specialistico della CdC, a tutto vantaggio delle singole amministrazioni utilizzatrici, che non perdono comunque, entro certi ragionevoli limiti, la facoltà di personalizzare la propria domanda, tramite l’attivazione autonoma di appalti specifici, sempre nell’alveo del bando istitutivo. Nel contempo la “dinamicità” appunto dello strumento consente l’abilitazione al sistema informatico da parte degli operatori economici per tutta la durata del bando, rendendo così fluida l’offerta senza inopportune barriere all’ingresso. Anche lo strumento dell’accordo quadro ex art. 54 del codice, che di per sé non è necessariamente elettronico,  in realtà si è diffuso e sviluppato proprio grazie all’ICT, sia a livello nazionale, sia a livello di soggetti aggregatori, con una duplice variante: in alcuni casi (come sul portale nazionale acquistinretepa.it), le due fasi procedurali fanno capo a due centri decisionali autonomi (stipula dell’accordo quadro da parte della centrale acquisti e aggiudicazione dei singoli appalti con/senza confronto competitivo da parte delle singole PA utilizzatrici); in altri casi, invece, entrambe le fasi possono essere gestite direttamente dalla singola stazione appaltante in autonomia  (per esempio, tramite la piattaforma di e-procurement SINTEL, resa disponibile in Lombardia da ARCA).

Centrali di committenza bottom-up, l’ICT quale requisito premiante

Agli strumenti informatici già disponibili tramite le CdC nazionali e regionali, prima di tutto, dovranno far riferimento i nuovi moduli aggregativi “bottom-up”, anche al fine di raggiungere i requisiti minimi dimensionali e strutturali che saranno definiti con DPCM. Con ogni probabilità, prima di sostenere gli investimenti per una informatizzazione in via autonoma, gli stessi tenteranno di ricorrere a forme di convenzionamento o accordi di cooperazione inter-istituzionale con le centrali di committenza di riferimento, già strutturate, per tutta la tecnologia informatica cui non possono già accedere direttamente. La norma abbozza, in tal senso, un percorso guidato: il nuovo codice dei contratti (D.Lgs. 50/2016 art. 40) impone alle centrali di committenza l’obbligo immediato di utilizzo di mezzi di comunicazione elettronici ai sensi del CAD (per le altre PA l’obbligo è differito al 18 Ottobre 2018) e, laddove non sussistano già obblighi di legge, incentiva tutte le stazioni appaltanti, anche quelle non aggregate, a dotarsi, per la gestione delle procedure di gara, di tecnologie telematiche, la cui disponibilità sarà positivamente valutata dall’ANAC quale requisito premiante ai fini della qualificazione della stessa S.A. (art. 38).

Strada molto interessante, questa, soprattutto per le future centrali di committenza costituite per libera associazione dal basso, che potranno così vedere potenziato il proprio profilo di qualificazione di stazione appaltante.

Di fronte a questo variegato panorama di centri decisionali, prepotentemente digitalizzato, la sfida successiva è la visione unitaria, nell’ambito del Sistema Pubblico di Connettività: il sacrosanto principio di unicità dell’invio (once only principle) è stato finalmente varato nel corpus normativo dell’e-procurement il 20 maggio 2017, con l’entrata in vigore del primo decreto correttivo al codice degli appalti (D.Lgs. 56/17): “ciascun dato è fornito una sola volta a un solo sistema informativo, non può essere richiesto da altri sistemi o banche dati, ma è reso disponibile dal sistema informativo ricevente”, con specifico riferimento “a tutte le procedure di affidamento e di realizzazione di contratti pubblici”. In ottemperanza alla delega contenuta nel nuovo codice, AGID ha emanato con circolare n. 3 del 6 dicembre 2016 le regole tecniche per garantire il colloquio e la condivisione dei dati tra i sistemi telematici di acquisto e di negoziazione, in maniera vincolante per i nuovi investimenti e con obbligo di recepimento per gli applicativi già esistenti, entro il 18 aprile 2018.

Interconnessione delle banche dati, la vera sfida

L’interconnessione riguarda non solo tutti i diversi sistemi telematici di acquisto e negoziazione delle PA e i sistemi degli operatori economici, ma soprattutto i correlati servizi, le piattaforme e le numerose banche dati pubbliche individuate dal D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50. La platea è foltissima e l’obiettivo molto ambizioso: l’AUSA (Anagrafe unica delle stazioni appaltanti e dei soggetti aggregatori) e l’Albo Nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici, di imminente operatività, presso ANAC, la BDOE presso il MIT (Banca dati nazionale degli OO.EE. per le cd. verifiche di legge), ora sostituita dall’AVCPASS presso ANAC, i Siti web del MIT e la Sezione “Amministrazione trasparente” on line dei committenti (per gli obblighi di trasparenza), la piattaforma digitale dei bandi di gara presso l’ANAC per le pubblicazioni nazionali e il servizio TED e relativi eSende presso l’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, il Servizio europeo certificati ed attestati eCertis, per il DGUE. Non solo: l’interconnessione deve essere garantita anche con riferimento ai registri pubblici nazionali interessati a vario titolo al ciclo di vita dell’appalto: l’ANPR (Anagrafica Nazionale della Popolazione Residente) presso il Ministero dell’Interno, il Registro delle imprese presso Unioncamere, il Casellario giudiziale presso il Ministero della Giustizia e l’Anagrafe tributaria presso l’Agenzia delle Entrate, l’INI-PEC (Indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata), l’IPA press AGID, il SDI, presso Agenzia delle entrate, il SIOPE e la PCC (Piattaforma Certificazione e Credito) e il SICOGE (Sistema di Contabilità Generale dello Stato) presso Ministero MEF- Ragioneria generale dello Stato, il servizio DURC (verifica della regolarità contributiva) presso le Casse di previdenza e assistenza sociale.

Il percorso è lungo e impervio, ma assolutamente necessario in un moderno paese civile, orientato alla semplificazione, nel quale – allo stato attuale- il costo del mancato coordinamento delle banche dati a livello nazionale è  tutto a carico delle singole stazioni appaltanti, obbligate a pena di sanzioni a molteplici e defatiganti adempimenti comunicazionali, spesso ripetitivi, su piattaforme e banche dati diverse, con un altissimo rischio di errore umano nel data-entry, di conseguente perdita di dati rilevanti e con l’effetto di  rallentare le procedure, intralciando il core-business delle amministrazioni e i servizi a valle erogati alla comunità. Si auspica un deciso, benché impegnativo, sforzo di adeguamento dell’esistente e di coordinamento da parte di tutti gli owner pubblici interessati, a vantaggio, naturalmente, del cittadino.

* Il presente contributo, a carattere divulgativo, costituisce espressione della libera opinione dell’autore, si configura quale semplice analisi di studio – e non impegna né riguarda in alcun modo l’Amministrazione Pubblica di appartenenza

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