L'approfondimento

Partenariato pubblico privato, che cos’è e come funziona

Regole e caratteristiche del Partenariato pubblico privato, tema controverso legato al Codice Appalti su cui è acceso il dibattito: vediamo in cosa consiste, quali sono i punti di forza e le critiche

05 Ott 2020
Annarosa Mallozzi

Senior IT Architect for "Piattaforma Logistica Nazionale" & UIRNet Security and Data Privacy Office

Partenariato Pubblico Privato

Il Partenariato Pubblico Privato (PPP), e in particolare l’Istituto della Concessione, ha rappresentato negli ultimi mesi un tema controverso su cui opinione pubblica, classe politica e stampa hanno mostrato posizioni e opinioni contrastanti. L’istituto del PPP non è certamente un argomento semplice e, come ben sanno gli “addetti ai lavori”, esso rappresenta un tema piuttosto articolato riguardo ai suoi molteplici aspetti (economico-finanziari, giuridici, gestionali, legislativi) che ne influenzano l’esito complessivo determinandone il successo o il fallimento: tale complessità richiede competenze sia generali sia settoriali nonché una adeguata esperienza, tali da garantire una corretta valutazione e governance in tutte le fasi del ciclo di vita dello stesso.

In quest’articolo andremo ad illustrare le principali caratteristiche ed elementi del Partenariato Pubblico Privato, evidenziando le criticità di un fenomeno che, pur caratterizzato da grandi margini di sviluppo e da un importante salto sul piano della domanda, evidenzia una forte necessità di maturazione e crescita sul piano della concretezza realizzativa e, soprattutto, bisogno di nuove competenze, formazione, esperienze tipo e casi di successo.

Che cos’è il Partenariato Pubblico Privato

In un’epoca in cui le risorse a disposizione sono scarse e soggette a riduzioni e vincoli sempre più stringenti, il Partenariato Pubblico Privato rappresenta per le autorità pubbliche un’importante possibilità di approvvigionamento per finanziare, costruire, rinnovare e sfruttare infrastrutture o servizi e, pertanto, favorire il rilancio dell’economia.

Il PPP definisce una serie di forme contrattuali basate sulla cooperazione tra pubblico e privato e il cui oggetto è la realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità o del suo sfruttamento economico oppure della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa. L’istituto del PPP è suggerito quando il ricorso a capitali e risorse private può comportare benefici per la pubblica amministrazione e per gli utenti finali dei servizi. Tali benefici possono essere sia di carattere economico e concretizzarsi in una riduzione dei costi complessivi di realizzazione e gestione dell’infrastruttura, sia riconducibili ad un incremento dell’efficienza, dell’efficacia e della qualità dei servizi erogati.

Partenariato Pubblico Privato, le regole

In Italia, gli istituti di PPP sono definiti e disciplinari dal Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs 18 aprile 2016 n. 50 e ss.mm.ii.). Il Codice rimanda al documento di linee guida, redatto dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), recante indicazioni per una corretta identificazione e un’accurata valutazione dei rischi connessi ai contratti di PPP e prescrizioni inerenti alle modalità in cui si esplica il controllo sull’attività svolta dagli operatori economici in fase di esecuzione di tali contratti.

Il PPP comprende una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato in cui le competenze e i capitali privati vanno ad integrare le risorse pubbliche consentendo nuovi investimenti in infrastrutture e servizi pubblici senza gravare sul debito pubblico. Per quanto riguarda specificamente la tipologia di contratto, il comma 8 dell’art. 180 del Codice chiarisce che il PPP comprende «la finanza di progetto, la concessione di costruzione e gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità e qualunque altra procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti». Il legislatore ha delineato i rapporti contrattuali del PPP come una tipologia aperta trattandosi di un elenco non tassativo, formulato a titolo esemplificativo. È comunque possibile distinguere due macro-categorie di partenariati in base agli strumenti giuridici che li realizzano:

  • partenariato contrattuale, il cui modello più conosciuto è quello concessorio caratterizzato da un legame diretto tra partner privato e utenti e in cui il soggetto privato fornisce un servizio alla collettività sotto il controllo del soggetto pubblico;
  • partenariato istituzionalizzato, in cui è presente una struttura societaria detenuta congiuntamente dal partner pubblico e da quello privato, avente come missione quella di realizzare un’opera o fornire un servizio per la collettività. È questo il caso, ad esempio, di aziende partecipate per la gestione di servizi pubblici a livello locale. La creazione di un PPP istituzionalizzato si realizza attraverso la creazione di una società posseduta congiuntamente dal settore pubblico e da quello privato oppure tramite il passaggio a controllo privato di una società pubblica (privatizzazione).

Partenariato Pubblico Privato dopo il DL Semplificazioni

Il recente Decreto Semplificazioni è intervenuto a modificare alcuni articoli del Codice dei Contratti in riferimento all’istituto del PPP e, in particolare, l’articolo 183 al fine di favorire la presentazione di proposte progettuali alle amministrazioni aggiudicatrici da parte di operatori economici per la realizzazione in concessione di lavori pubblici o di pubblica utilità. In particolare, ha ampliato l’ambito di applicazione dell’articolo 18 potenziando lo strumento della Finanza di Progetto e permettendo agli operatori economici la presentazione alle amministrazioni aggiudicatrici di proposte di lavori pubblici anche se già inserite negli strumenti di programmazione (e non solo ed esclusivamente se non presenti negli strumenti di programmazione già approvati dalle medesime amministrazioni aggiudicatrici).

Le caratteristiche delle operazioni di Partenariato Pubblico Privato

Quali sono gli elementi cardine di un’operazione di PPP? Trasferimento del rischio operativo, Piano Economico-Finanziario, documento di Convenzione. Il rischio operativo è uno degli aspetti chiave di un contratto di Partenariato. Esso comprende il rischio di costruzione, il rischio di domanda e il rischio di disponibilità e rappresenta il tipo di rischio deriva da fattori al di fuori del controllo delle parti: si differenzia pertanto da rischi quali quelli legati a una cattiva gestione o a inadempimenti contrattuali da parte dell’operatore economico. In un PPP, il rischio operativo può completamente trasferito all’operatore economico oppure è prevalentemente trattenuto dal concedente. Vi può essere inoltre una situazione mista, in cui sono previsti sia ricavi legati ad un canone pagato dall’amministrazione pubblica concedente sia servizi il cui rischio è completamente a carico dell’operatore economico.

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L’equilibrio economico-finanziario di un progetto di PPP rappresenta il presupposto per una corretta allocazione dei rischi tra le parti: esso è illustrato all’interno del Piano Economico Finanziario (PEF), il documento che esplicita i presupposti e le condizioni di base che determinano l’equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione per l’intera durata del contratto. Il PEF si sviluppa attraverso un sistema di conti interdipendenti che permette di valutare la convenienza economica di un progetto d’investimento e la capacità del progetto di rimborsare il debito e di remunerare il capitale di rischio. Il PEF costituisce, inoltre, lo strumento che consente di stimare la redditività del progetto, giustificando l’entità di tariffe o di canoni proposti, nonché l’eventuale necessità di contributi pubblici in conto investimenti a fronte della realizzazione del progetto.

Documento di Convenzione PPP

Il documento di Convenzione rappresenta, infine, insieme al Piano Economico-Finanziario a cui è strettamente correlato, il cuore dell’operazione di PPP e ha la funzione di disciplinare i rapporti tra l’amministrazione concedente e il partner privato per tutta la durata della collaborazione: sulla sua base sono redatti tutti gli altri contratti di cui l’operazione di PPP si compone. Il documento di convenzione disciplina i rapporti tra le parti, specificando i principi cardine che devono ispirare l’operazione al fine di favorire non soltanto la bancabilità del progetto ma anche di tutelare gli interessi dell’amministrazione pubblica e, soprattutto, dei cittadini utenti fruitori dei servizi.

Come valutare la convenienza di un’operazione di PPP

Nella fase di valutazione dell’opzione di PPP è necessario verificare se il ricorso a tale tipologia contrattuale risulti essere effettivamente più conveniente rispetto alla procedura di appalto tradizionale e ottimizzi i costi per il settore pubblico e, nel caso di più proposte, la scelta perseguita risulti essere quella più vantaggiosa. Una delle tecniche utilizzate per tale verifica è quella della valutazione del Value for Money (VfM), indicatore che rappresenta il margine di convenienza dell’operazione di PPP rispetto ad un appalto tradizionale. Per valutare sotto il profilo quantitativo il VfM è possibile utilizzare la tecnica del c.d. Public Sector Comparator (PSC): un progetto di partenariato offre il miglior VfM se costa meno del miglior progetto alternativo realistico (PSC) realizzato e finanziato direttamente dal settore pubblico per la fornitura di servizi identici (o molto simili).

Nel calcolo del PSC interviene, tra gli elementi cardine, la valutazione dei rischi, la quale rappresenta uno dei temi principali trattati nel documento di Linee Guida n. 9 del 2018, sviluppate dall’ANAC per definire le modalità di espletamento del controllo da parte dell’amministrazione delle prestazioni rese dal privato in adempimento degli obblighi contrattuali. Tali linee guida affrontano i temi relativi alla creazione della matrice dei rischi, al trasferimento dei rischi all’operatore, alla revisione del piano economico-finanziario, alla definizione delle clausole contrattuali, al flusso informativo per il monitoraggio sui rischi, al resoconto economico-gestionale.

PPP in Italia negli ultimi anni: i problemi

Per eseguire avere un’idea sull’andamento dei PPP nel nostro Paese è opportuno ricorrere ai dati raccolti dall’Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato. L’Osservatorio, nel suo nel “Rapporto PPP 2018”, evidenzia come i dati raccolti nei diciassette anni che vanno dal 2002 al 2018 consentano di sostenere che il PPP è diventato nel tempo un mercato importante per il nostro Paese: si è passati dalle 332 iniziative del 2002 alla media annua di oltre 3.000 iniziative nel periodo 2012-2017 a quasi 4.000 gare nel 2018. Anche gli importi, sebbene con un trend annuale altalenante condizionato da grandi progetti, hanno segnato comunque, nell’arco temporale dei diciassette anni, una chiara crescita.

L’Osservatorio Nazionale del Partenariato Pubblico Privato rileva che alla crescita di importanza del PPP non ha fatto però riscontro una evidente crescita della qualità tecnico-progettuale da parte delle stazioni appaltanti, soprattutto quelle locali, e delle imprese. Sulla base dei dati e delle relazioni effettuate nel tempo, l’Osservatorio ha potuto riscontrate cinque principali criticità nelle operazioni di PPP:

  • una forte criticità tecnica nella formulazione delle proposte e dei bandi gara, nella costruzione dei progetti e nella gestione dei rapporti complessi tra soggetti pubblici e soggetti privati: serve una nuova cultura, serve un nuovo sforzo formativo, servono soprattutto un lavoro di standardizzazione in grado di fornire modelli standardizzati da utilizzare e seguire, servono tecnici formati nelle amministrazioni locali, o nuove centrali di committenza in grado di affiancare la progettazione locale;
  • una forte criticità che riguarda l’attribuzione del rischio imprenditoriale, vero nodo del PPP e soprattutto del PF: l’equilibrio, la misura per la definizione dell’interesse pubblico e dell’interesse privato, la reale capacità da parte del soggetto privato di assumere il rischio dell’attività avviata. Questo è un piano sul quale intervenire in termini progettuali;
  • una criticità che persiste e deriva dall’incertezza che i cambiamenti politici che si susseguono introducono nei comportamenti delle amministrazioni e nei contratti. Il PPP non è un processo rapido e spesso i privati si trovano di fronte a cambiamenti di rotta dell’amministrazione che rendono incerto e particolarmente rischioso il loro operare;
  • una criticità che deriva dalla cultura imprenditoriale legata al mondo delle opere pubbliche e delle costruzioni: costruire e vendere, più che ideare e gestire, sono stati sino a ieri i “core business” delle imprese del nostro Paese. Il PPP è un nuovo modo di stare sul mercato e di programmare le redditività, un nuovo modo rispetto al quale l’impresa deve crescere culturalmente e organizzativamente;
  • una quinta criticità, forse la più pesante oggi nel nostro Paese, è quella della certezza dei tempi. Per un investitore è vitale avere la certezza dei tempi di realizzazione del progetto nel quale intende investire. Il percorso decisionale in Italia oggi è farraginoso, complesso, e non tiene conto della variabile tempo.

Conclusione

Da quanto visto, il cammino per l’Italia è ancora lungo e richiede sicuramente molti sforzi da parte del governo al fine di superare le criticità rilevate e supportare il trend in crescita e l’aumento dei casi di successo. I temi sicuramente da affrontare in modo prioritario sono quelli legati alla semplificazione e standardizzazione normativa e dei processi e alla formazione delle amministrazioni pubbliche, in qualità di stazioni appaltanti, nonché degli operatori privati. In particolare:

  • semplificazione e standardizzazione: è necessario un programma di azioni concrete che porti alla semplificazione dei processi e del Codice dei Contratti sia in fase di formulazione delle proposte che di aggiudicazione. È inoltre necessario un forte supporto alle amministrazioni, soprattutto quelle locali, al fine di favorire e incentivare l’accesso a tale istituto, fornendo pattern e modelli “standard”, personalizzabili e di facile uso, elaborati da quegli enti centrali che nella loro attività istituzionale di monitoraggio, controllo e supporto abbiano maturato esperienza e competenza in tale ambito;
  • formazione: le amministrazioni pubbliche nonché gli operatori privati dovrebbero poter accedere a moduli informativi e percorsi educativi digitali che permettano loro, ognuno per le specifiche esigenze, di avere una chiara visione dei principali aspetti del PPP, in particolare in relazione alle opzioni perseguibili, agli aspetti economico-finanziari, agli aspetti normativi, ai relativi strumenti e metodi di valutazione e monitoraggio. Ciò favorirebbe la diffusione della conoscenza, la quale sicuramente è il veicolo primario per il ricorso e l’adozione di tale istituto.

Non da ultimo, la classe politica dovrebbe concentrarsi su azioni concrete volte ad aiutare e favorire la crescita della cultura imprenditoriale del nostro Paese, la quale rappresenta il motore della nostra economia nonché il fattore chiave per il successo delle collaborazioni pubblico-private.

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