Gli strumenti

Procurement trasparente, il ruolo dei dati nella tracciabilità del denaro pubblico

Il controllo della spesa pubblica, attraverso la tracciabilità di denaro che fondamentalmente deriva dalle tasse dei cittadini, può essere ampliato al monitoraggio civico attraverso la diffusione di dati accessibili, tramite apposite soluzioni informatiche: vediamo qual è lo scenario in Italia e all’estero

05 Mar 2020
Federico Morando

CEO and co-founder at Synapta, independent researcher


La tracciabilità dei flussi di denaro pubblico è un tema dal valore anche sociale e democratico: adeguati strumenti informatici possono dare supporto a questi aspetti attraverso la diffusione di dati accessibili. Infatti, la possibilità di mettere facilmente a disposizione i dati sui flussi di denaro pubblico abilita il monitoraggio civico potenzialmente da parte di chiunque, e la capacità di giornalisti, associazioni ed imprese di facilitare questa attività (per fini filantropici o nell’interesse di specifici soggetti o gruppi). Questo è compatibile con lo spirito della Direttiva europea 24/2014 sul public procurement, che individua tre principi chiave per le procedure che regolano gli acquisti pubblici: equo trattamento tra i potenziali fornitori, non discriminazione, e trasparenza. Certamente qui la trasparenza è anche mezzo per abilitare la concorrenza, ma le norme nazionali si spingono oltre.

Public procurement e tracciabilità

Dati e soldi pubblici sono strettamente legati da quando gli uomini hanno cominciato a raccogliere informazioni in modo strutturato (pensate alle tavolette in caratteri cuneiformi utilizzate per tenere la “contabilità pubblica”). Inoltre, il public procurement  ha un valore che, in molti Paesi europei, si aggira sul 20% del PIL e raramente a livello mondiale scende sotto il 10% del prodotto interno lordo. Ciò implica che la gestione degli acquisti pubblici influenza l’efficienza complessiva e le potenzialità innovative dei sistemi economici di tutti i Paesi.

Siccome i soldi degli acquisti pubblici provengono sostanzialmente dalle tasse pagate dai cittadini, il controllo ed il monitoraggio sull’uso di queste risorse è un tema democratico fondamentale (si pensi, per riassumere, allo slogan “No taxation without representation” già nel Settecento). D’altro canto, l’informatica apre a forme di controllo diffuso sull’utilizzo dei soldi pubblici, che potenzialmente estendono la possibilità di scrutinio dai rappresentanti eletti a ciascun singolo cittadino, passando per la stampa ed organizzazioni private di vario genere.

L’amministrazione trasparente in Italia

In Italia, la Legge Anticorruzione ed il cosiddetto Decreto “Trasparenza” hanno rafforzato in capo agli enti pubblici obblighi di pubblicazione di dati relativi, tra l’altro, alle loro spese. Frequenze di pubblicazione, formati e contenuti devono seguire uno standard, che molto spesso (non senza eccezioni) viene applicato scrupolosamente. I siti web degli enti rappresentano la principale vetrina di questi obblighi di trasparenza (almeno a livello di singolo ente, perché l’aggregazione di questi dati offre importanti opportunità di comparazione ed analisi).

Di recente, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) ha aggiornato il proprio Monitoraggio conoscitivo che approfondisce quanto, e in quale modo, vengano utilizzati gli strumenti che le Pubbliche Amministrazioni devono mettere a disposizione ai fini di trasparenza, e in particolare la sezione “Amministrazione trasparente” dei siti istituzionali dei Comuni capoluogo di Regione.

Nel periodo gennaio 2018 – agosto 2019, la sezione più visitata in termini assoluti risulta quella del Comune di Milano, mentre il maggior numero di accessi in proporzione al numero di abitanti è avvenuto per le pagine del Comune di Venezia (2,9 accessi per abitante). Sul totale dei 20 Comuni considerati, il numero di visite ha raggiunto poco meno di 3,5 milioni.

Interessante notare come quella più visitata sia proprio la sotto-sezione relativa a bandi di gara e contratti, ossia una delle principali fonti di informazioni su entità e destinazione della spesa degli Enti, con il 39% delle visualizzazioni. (Il che smentirebbe in parte l’idea che il maggior interesse dei cittadini sia quello voyeuristico sui compensi di dirigenti e consulenti.)

Insomma, la pubblicazione di questi dati non sembra essere passata inosservata, per lo meno non a cittadini e comunità che ne hanno percepito tangibilmente l’utilità. D’altro canto, è probabile che solo mediante l’approfondimento degli specifici documenti relativi a singoli casi, o all’opposto tramite l’aggregazione e messa a disposizione massiva di dati, si possano estrarre informazioni realmente rilevanti per un’analisi più consapevole. Insomma, gli open data sono una condizione necessaria, ma probabilmente non sufficiente per il monitoraggio civico.

La situazione all’estero

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Guardando all’estero, le informazioni disponibili sono potenzialmente molte, ma anche frammentate. A livello comunitario, ad esempio, la Commissione europea mette a disposizione un osservatorio sulla gestione del public procurement negli Stati membri, che include anche una sorta di pagella secondo le dimensioni prima citate, tra le quali figura la trasparenza. Più in generale, non di rado è più agevole reperire informazioni sui bandi al momento aperti, rispetto allo storico delle assegnazioni, ossia i contratti.

D’altra parte il focus dei principali aggregatori pare essere questo, se guardiamo ad esempio a Open Tenders, motore di ricerca sui bandi pubblici a livello europeo (tra l’altro nato proprio mediante finanziamento europeo nel programma Horizon 2020), oppure France Marchés, se cerchiamo un potenziale equivalente a livello nazionale. Mentre in alcuni casi, come quello dell’aggregatore Public Contracts of Scotland (che prende le mosse da una normativa in materia analoga a quella italiana), è possibile un monitoraggio dei contratti che la Pubblica Amministrazione ha stipulato con i propri fornitori.

Lo scenario italiano

Non mancano le pubblicazioni liberamente accessibili e riutilizzabili, quali il portale Open Data della Banca Dati Amministrazioni Pubbliche gestita dalla Ragioneria dello Stato, che riporta tra l’altro dati dei bilanci delle Pubbliche Amministrazioni, ma anche il dettaglio dei pagamento dello Stato ad esempio per missione e categoria di spesa. Restando su dati di interesse nazionale, ma spostandosi sul fronte community e fruizione dei dati, sulla base degli Open Data del Ministero dell’Economia e delle Finanze è stata anche realizzato budget.g0v.it, uno specifico focus sulla Legge di bilancio, pubblicato da Copernicani.

Di grande interesse – anche perché in qualche modo “integrato” dalla pubblicazione alla facilitazione del riutilizzo – è pure l’ecosistema del pluripremiato portale OpenCoesione.gov.it, che pubblica una grossa mole di dati relativi ai contributi collegati alle politiche di coesione in Italia, con lo scopo esplicito di promuovere “una diffusa partecipazione civica”. Partecipazione che è venuta in particolare tramite alcuni progetti collegati, in primis Monithon.it – iniziativa indipendente di monitoraggio civico basata sui dati di OpenCoesione – e poi A Scuola di OpenCoesione (ASOC), un articolato percorso didattico, che promuovere nelle scuole attività di ricerca e monitoraggio civico dei finanziamenti pubblici. Nelle 7+1 edizioni dell’iniziativa (il +1 si riferisce ad un’edizione europea), sono stati coinvolti circa 26.000 studenti di 1.000 diverse classi.

Se intorno alle opportunità della trasparenza il consenso può dirsi ampio, meno immediato è comprendere in quale modo questa possa effettivamente realizzarsi. Come orientarsi tra i dati (eventualmente) pubblicati? Con quali chiavi di lettura analizzarli? OpenCoesione ha integrato pubblicazione dei dati e piattaforma di fruizione, lasciando ad iniziative civiche la parte di engagement. Ci sono però anche approcci differenti. Ad esempio, tra i progetti in beta permanente, ma con una lunga storia, va citata senz’altro la piattaforma open source OpenBilanci.it, che si descrive come il posto in cui “[i] bilanci degli ultimi dodici anni di tutti i Comuni sono ora realmente pubblici.” In effetti si tratta di una piattaforma che mette a disposizione una grande quantità di dati, potenzialmente riusabili da parte di cittadini, media e ricercatori. Qui i dati erano già (più o meno, ed in formati più o meno fruibili) open, ma sicuramente era necessario molto lavoro per renderli davvero fruibili ed analizzabili.

Modelli di sostenibilità

Inoltre, è interessante analizzare il modello di sostenibilità economica di OpenBilanci, che fa leva su un mix tra un soggetto gestore for profit (DEPP Srl – che è tra l’altro il partner tecnico di OpenCoesione) ed il supporto di soggetti no profit (è tuttora supportato dalla Fondazione Open Polis ed è nato ed è stato conosciuto anche col supporto di varie associazioni, tra cui Linked Open Data Italia e Wikitalia).

Ricercare OpenBilanci all’interno di altre piattaforme che permettono il monitoraggio di parte dei flussi di soldi pubblici è un altro esercizio interessante. Infatti, la piattaforma è stata sviluppata con il contributo della Regione Lazio tra il 2013 ed il 2014, ma ulteriormente sostenuta da enti che hanno scelto di integrare la piattaforma coi loro portali istituzionali. E dunque si possono vedere su OpenCoesione.gov.it i fondi FESR del Bando Open Data Lazio con cui OpenBilanci è stato supportato, oppure analizzare su ContrattiPubblici.org alcuni dei Comuni che hanno acquistato il servizio OpenBilanci da DEPP Srl. (Tra questi spicca il Comune di Firenze, ed approfondendo si scopre che questo ente ha abbracciato il progetto già nel 2011-2012 e continua tuttora a metterlo a disposizione dei cittadini.)

E gli ultimi esempi ci portano a parlare di un modello di sostenibilità ancora differente. L’iniziativa ContrattiPubblici.org è sempre basata su Open Data – in particolare quelli pubblicati ai sensi della Legge Anticorruzione – ma qui una start-up innovativa (for profit) ha costruito un business model sul riutilizzo. E a differenza del caso di OpenBilanci, in cui i “clienti” erano le PA interessate ad integrare alcuni dei servizi offerti sulla piattaforma sul loro portale, nel caso di ContrattiPubblici.org i principali clienti sono fornitori della PA, che vogliono fare ricerca e business intelligence sugli acquisti di lavori, beni e servizi della PA stessa.

I confini tra riusi commerciali o for profit sono sempre laschi, con possibilità di nuovi sviluppi, come il paradigma Open Data raccomanda. Ad esempio, Cerved e SpazioDati hanno esplicitamente dichiarato a più riprese di fare uso all’interno di proprie analisi dei dati di OpenCoesione; oppure ContrattiPubblici.org è sì nato in primo luogo come strumento di analisi per i fornitori della PA, ma ha una versione gratuita accessibile a qualunque cittadino e molti use case da parte delle stazioni appaltanti per fare benchmarking o scegliere nuovi fornitori. Infine, è opportuno almeno menzionare casi di riutilizzo più verticali, magari finanziati in crowdfunding, con tempi di vita ed obiettivi più precisi: un caso interessante è Ricostruzione trasparente, piattaforma per il monitoraggio della ricostruzione dopo i terremoti del 2016 e 2017 nel Centro Italia; comprese varianti di tipo più istituzionale, come Ricostruzione trasparente.

In conclusione di questa rassegna mi pare anche opportuno menzionare una cosa che manca all’appello. Infatti, per capire meglio i dati sui flussi di soldi pubblici, ed in particolare sui contratti, servirebbero anche molti dati sulle imprese. A questo proposito val la pena menzionare almeno come inciso che la situazione italiana è una delle più chiuse al mondo, ed anche portali internazionali come Ricostruzione trasparente (per altro un soggetto con un interessante ed articolato modello di governance e sostenibilità economica) non hanno alcuna copertura sui dati nostrani, che il sistema delle Camere di Commercio mette a disposizione soltanto tramite una rete di distributori commerciali. Naturalmente si può ovviare a questa mancanza tramite partnership commerciali, ma le iniziative di community sono particolarmente limitate da questo punto di vista.

Conclusione

Una reale trasparenza sulla spesa pubblica è probabilmente il risultato di mix di fattori: disponibilità di dati (anche relativi al passato), qualità degli stessi, frequenza di aggiornamento, strumenti per analizzarli, partecipazione civica. E per realizzare combinazioni efficaci serve anche un mix di attori: enti pubblici ed un contesto normativo idoneo (ma, soprattutto, funzionari intraprendenti e generosi!) per avere a disposizione dati aggiornati e riutilizzabili; soggetti della società civile – attivisti, ricercatori, giornalisti – che possano “mediare” la lettura di dati a volte complessi; aziende con modelli di business sostenibili, ma anche attenzione all’impatto sociale.

È proprio sul tema di questo mix di fattori ed attori che si focalizzerà l’incontro connesso all’Open Data Day in programma (in contemporanea ad almeno 70 altri eventi nel mondo) a Torino sabato 7 marzo, aperto a gratuitamente a tutti (è sufficiente registrarsi). Si tratta di un evento organizzato ogni anno a livello mondiale, ma in modo decentralizzato e bottom-up, per fare divulgazione, attività applicate e community building sull’utilizzo dei dati aperti. Attivisti appassionati di riutilizzo dei dati, ricercatori di enti pubblici e privati, sviluppatori software open source, funzionari pubblici, imprenditori che fanno leva sulle informazioni del settore pubblico per costruire i loro modelli di business, o semplici curiosi si riuniscono per scambiare esperienze e costruire nuovi progetti legati agli Open Data.

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Note

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Disclosure: l’autore di questo articolo è anche co-fondatore ed amministratore di Synapta, la start-up innovativa che ha sviluppato ContrattiPubblici.org.

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