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Difensore Civico Digitale, storia di un flop annunciato: i problemi da risolvere

Il Difensore Civico Digitale sarebbe un’arma formidabile nelle mani di cittadini e imprese che vogliono vedere difesi i propri diritti all’uso del digitale nei rapporti con la PA. E uno stimolo per la PA stessa ad ascoltare le istanze della società civile. Ecco quali sono le sue funzioni e le cause del fallimento

16 Ott 2020
Sergio Sette

consulente informatico e digital trasformation


Il Difensore Civico Digitale è uno degli aspetti più interessanti ma contemporaneamente meno noti della riforma Madia della Pubblica Amministrazione, approvata nel 2015. Parente stretto del Responsabile della Transizione Digitale, non è mai, contrariamente a quest’ultimo, balzato agli onori delle cronache, tanto meno portato come bandiera dalla politica. Finendo per essere quasi dimenticato. Eppure, potrebbe rivestire un ruolo importante nel rilancio della transizione al digitale, potendo fungere da pungolo per la PA, cavallo di Troia capace di insinuare le esigenze dei cittadini e delle imprese attraverso le mura inespugnabili della burocrazia.

Chi è il Difensore Civico Digitale

Il Difensore Civico Digitale (o DCD da qui in seguito) è una figura introdotta nel CAD dal cosiddetto Decreto Madia (Dlgs 26 agosto 2016, n 179). Lo scopo è quello di fornire al cittadino un riferimento che possa essere d’aiuto nel risolvere eventuali controversie in tema di diritto all’utilizzo del digitale nei rapporti con la PA.

Al DCD, recita il comma 1-quater dell’art. 17 del CAD, chiunque può inviare segnalazioni e reclami relativi ad ogni presunta violazione del Codice e di ogni altra norma in materia di digitalizzazione ed innovazione della pubblica amministrazione.

Compito del DCD è quello di verificare la fondatezza delle segnalazioni e, laddove confermate, invitare la PA inadempiente a porvi rimedio quanto prima. Il limite fissato è di 30 giorni, trascorsi i quali il DCD, in caso di ulteriore ritardo, segnala il Dirigente all’Ufficio responsabile per l’adozione dei provvedimenti disciplinari della PA inadempiente.

Da notare come la figura del DCD sia definita nello stesso articolo del CAD, il 17, che istituisce la figura del Responsabile della Transizione Digitale, e ne diventa, almeno nelle intenzioni del legislatore, una sorta di contrappunto.

Originariamente, in modo abbastanza sorprendente, il DCD era istituito presso ogni PA, individuando, parallelamente a quanto stabilito per il RTD, senza aumentarne il numero complessivo, un Ufficio ed un Dirigente dotato di comprovati ed adeguati requisiti di terzietà, a cui assegnare il ruolo. La PA, secondo questa prima formulazione, sarebbe stata quindi contemporaneamente imputata ed avvocato difensore della controparte. Difficile garantire i requisiti di terzietà in questa situazione.

Ma come abbondantemente prevedibile, le PA, che già non nominano il RTD, non hanno provveduto nemmeno ad individuare un DCD, per altro, come sopra evidenziato, in conflitto di interessi con loro stesse.

Preso atto di questa situazione, il legislatore, attraverso il Dlgs 13 dicembre 2017, n 217 (il cosiddetto “Correttivo al CAD” voluto dall’allora Commissario Straordinario Diego Piacentini), modifica il comma 1-quater e accentra il ruolo di DCD presso Agid. Stabilisce inoltre che le segnalazioni siano inviate attraverso il sito di Agid stessa che a sua volta pubblica poi, in apposita area del sito, le decisioni prese.

Con lo stesso Decreto vengono inoltre inasprite le sanzioni per le Amministrazioni ed i Dirigenti inadempienti, aggiungendo alla segnalazione alla Commissione Disciplinare dell’Ente, anche la rilevanza nella misurazione delle performance (che dovrebbe comportare un decurtamento dello stipendio, in teoria), la responsabilità dirigenziale e quella disciplinare, ormai usuali nel CAD.

Successivamente il DCD è stato investito in modo esplicito della verifica delle procedure di attuazione della L. 4/2004, art. 3-quinques (dichiarazione di accessibilità), che vengono trattate dal DCD con un iter differente rispetto a quelle più generali previste dall’art. 17, comma 1-quater del CAD, tramite un apposito link presente nella dichiarazione di accessibilità stessa che ogni PA deve pubblicare in calce ad ogni pagina del sito. Differenziazione intervenuta, probabilmente, perché nel primo anno di attività del DCD, la quasi totalità delle segnalazioni pervenute erano relative a questo aspetto. Una nota di colore: fino a pochissimo tempo fa il sito Agid non mostrava la dichiarazione di accessibilità, comparsa solo nell’ultimo periodo.

Agid ha provveduto celermente all’attivazione del DCD che è attivo dal 2018.

Cosa non è il DCD

La figura del DCD è in parte mutuata da quella del Difensore Civico, la quale è introdotta dalla L. 142/1990 e successivamente nel Dlgs. 18 agosto 2000, n 267, (il Testo Unico sull’ordinamento degli Enti Locali) e per altro non obbligatoria (anche se ormai la quasi totalità delle Regioni/Province Autonome lo ha istituito).

Le due figure sono in parziale sovrapposizione, visto che, almeno in principio, si può ricorrere al Difensore Civico anche nel caso di problematiche legate all’inadempienza della PA relativamente al CAD.

L’istituzione di un Difensore Civico specifico per il digitale, però, non pare superflua, tenuto in considerazione la generale scarsa conoscenza del Codice. E ha lo scopo, come si diceva poco sopra, di fare da contraltare alla figura del RTD.

È Agid stessa che ci dice cosa non è e cosa non fa il DCD. Nella sezione del sito a lui dedicata è riportato esplicitamente:

  • non risolve o media eventuali controversie fra cittadino e PA;
  • non può sostituirsi alla PA nell’attività richiesta dal cittadino;
  • non fornisce assistenza agli utenti su malfunzionamenti di soluzioni applicative o servizi online offerti dalle PA;
  • non sostituisce l’URP delle Amministrazioni.

Se gli ultimi tre punti paiono ovvi, sul primo c’è qualche riflessione da fare. Se il DCD non media/risolve controversie puntuali fra cittadino e PA (contrariamente a quanto fa il Difensore Civico), allora sembrerebbe chiaro che al DCD andrebbero rivolte segnalazioni generiche, cosa che per altro sembra rispecchiarsi abbastanza nella norma, un po’ meno nella comprensione del cittadino, temo. Non è differenza da poco anche se non sempre però, come vedremo, Agid si attiene a questa sua stessa disposizione. Il caso concreto di ricorso a DCD che mostrerò in seguito ne è prova.

Un altro aspetto che differenzia il DCD dal DC è quello di non poter agire di sua iniziativa, ma solo a seguito di una segnalazione.

DCD e riservatezza

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Un altro aspetto distintivo nella disciplina del DCD, è che non dà alcuna indicazione, nemmeno nel regolamento che si è data Agid (consultabile sul sito), riguardo al comportamento da tenere in materia di riservatezza. Contrariamente a quanto previsto per il DC, che è tenuto, nel limite del possibile, a tutelare la riservatezza del segnalante, nulla è specificato in questo ambito per il DCD.

Trattandosi, come sopra detto, di segnalazioni generiche, senza scopo di mediazione, ma con l’obiettivo di verificare l’adozione del CAD ed il rispetto dei diritti all’uso del digitale in esso sanciti, sembrerebbe quindi implicito (in quanto inutile, eccedente lo scopo e financo inopportuno) che il nominativo del soggetto segnalante non venga reso disponibile all’Amministrazione segnalata.

Purtroppo, ed il caso concreto che illustrerò lo dimostra in modo anche abbastanza shoccante, non è così. L’Amministrazione segnalata non solo riceve dal Difensore il nominativo del segnalante, ma ne fa uso nel corso dell’istruttoria, senza per altro che il segnalante possa esporre le proprie controdeduzioni. Non proprio il massimo come prassi.

È bene mettere in evidenza questo fatto: prima di procedere ad eventuali segnalazioni sappiate che poi sarete nel mirino dell’amministrazione che contestate.

Consiglierei ad Agid di esplicitarlo nel modulo stesso con cui si invia la segnalazione. Meglio ancora sarebbe evitarlo, laddove non strettamente necessario, o perlomeno prima chiedere il consenso al segnalante. È vero che non siamo in contesto di “whistle blowing” ma evitare il contenzioso diretto, specie dove è esplicitamente escluso, parrebbe opportuno.

Come eseguire una segnalazione e il successivo iter

Sottoporre una segnalazione al DCD è molto semplice. Basta recarsi sul sito di Agid e cercare la sezione dedicata al Difensore Civico Digitale, sottosezione della sezione Agenzia. Lì si trova un link che manda al form dedicato all’inserimento della segnalazione: bruttino, ma funzionale allo scopo.

Tutto quello che serve è un’e-mail, non serve identificarsi con SPID o in altro modo. Servono solo cognome, nome e codice fiscale.

Un po’ meno semplice e rapido è invece l’iter che segue. Che è descritto puntualmente nel regolamento che si può trovare pubblicato nella stessa sezione del sito. In estrema sintesi, la segnalazione viene smistata internamente e successivamente viene avviata una preistruttoria atta a verificare la plausibilità della segnalazione. Per questo Agid si riserva ben 50 giorni, di cui 30 solo per la fase interna. In caso non si dovesse superare questa fase, la segnalazione verrà archiviata; nel caso invece la segnalazione dovesse superare la preistruttoria, verrà richiesto al RTD della PA di porvi rimedio.

Il tempo concesso è di 30 giorni, fatto salvo, e questo è importante, fattori tecnici che rendano inattuabili in tempo utile le misure da adottare (ma ne esistono ancora di questi fattori tecnici, realmente non imputabili a mancanze della PA?). Trascorso questo periodo, in mancanza del recepimento di quanto richiesto dal DCD, scattano le sanzioni previste dalla legge.

In buona sostanza, se deciderete di presentare una segnalazione, specie se avete esperienza con le segnalazioni ai Difensori Civici, che di norma rispondono in pochi giorni, armatevi di pazienza: ci vorrà qualche mese!

Un servizio che non decolla

Dopo oltre 2 anni di vita si può già pensare di tirare qualche somma sull’attività svolta. Sul sito del Difensore non sono presenti dati statistici, men che meno open data al riguardo. E questo, duole dirlo, non è cosa che ci si aspetterebbe dal sito del DCD.

Sono comunque riportati i dati minimi necessari ad adempiere alla norma, ossia l’elenco delle segnalazioni “concluse”, con l’indicazione dell’esisto e dell’ambito, e i pochissimi “inviti alle PA”, cioè le prescrizioni che il DCD ha inviato alle PA laddove la segnalazione fosse risultata fondata.

Anche queste in un formato non esportabile e non elaborabile! (uno sforzo per rendere l’elenco almeno come csv però sarebbe quasi d’obbligo).

Fortunatamente le segnalazioni e gli inviti sono talmente pochi che è possibile fare qualche considerazione senza necessità di elaborare i dati.

Da questi emerge una realtà sconsolante: le segnalazioni presentate sono pochissime, solo un centinaio all’anno, nel 2020 addirittura non risulta nessuna segnalazione nell’elenco delle concluse, anche se gli inviti effettuati nel 2020 sono 19 e non tutti riferiti a segnalazioni del 2019. Nel 2018 erano stati 8, 10 nel 2019.

In pratica, meno del 10% delle segnalazioni presentate sono state ritenute attendibili dal Difensore e hanno richiesto l’emanazione di un invito alla PA ad adeguarsi.

Le cause di questo flop? Probabilmente diverse, di cui le principali:

  • la totale mancanza di informazione; pochi, praticamente solo gli addetti ai lavori, conoscono l’esistenza del DCD; non è stata svolta nessuna azione, nemmeno dalla politica, per pubblicizzare questa figura, in realtà importantissima, ma che per poter funzionare deve essere opportunamente portata a conoscenza dei cittadini;
  • l’aver creato un unico DCD, slegato dal territorio, con risorse probabilmente insufficienti per risultare davvero incisivo (la controprova sono le tempistiche, esageratamente dilatate di intervento); vero è che la prima versione della norma era anche peggio, ma fra un DCD in ogni PA ed un unico DCD per tutte le PA, c’è probabilmente una via intermedia (forse quella di istituire il DCD su base regionale, come avviene per i DC ordinari);
  • le procedure complesse, poco trasparenti, dai tempi biblici, hanno disincentivato anche i pochi che vi avevano provato.

Un caso concreto di segnalazione

Al fine di meglio chiarire sia il funzionamento del DCD, sia i motivi del suo indiscutibile fallimento, riporto un esempio, a mio parere molto istruttivo, di una segnalazione che ho avuto modo di seguire personalmente.

Si tratta di una segnalazione ad una PA che non accettava istanze telematiche di nessun tipo, situazione confermata da altri utenti, verificati ed attendibili. La motivazione ufficiale era che, dovendo essere le istanze corredate di un certificato medico necessariamente in originale (da noi in Alto-Adige ancora non esistono quelli telematici, ma questo è un altro discorso), l’istanza telematica era considerata irricevibile. Neanche il tentativo di far pervenire l’istanza attraverso un altro ufficio correlato ha funzionato: la domanda non è stata nemmeno presa in considerazione, senza, e questo è forse il fatto più grave, che in nessun modo il richiedente ne fosse edotto. Silenzio.

Questo in buona sintesi è quello che è stato comunicato al Difensore.

Comunicazione avvenuta ad inizio ottobre del 2019. Dopo poco più di un mese (e quindi tutto sommato entro i limiti regolamentari) arriva una comunicazione che informa che vista la necessità di acquisire elementi tecnici dall’amministrazione segnalata, la trattazione della domanda è sospesa fintanto che l’Amministrazione non fornirà gli elementi richiesti. E questo invece non è da regolamento, che non prevede una sospensione dei termini, specie se legati ad una risposta della controparte. Che succede se la controparte non risponde, come poi effettivamente è avvenuto?

Passano così diversi mesi senza che giunga nessuna notizia, fino ad arrivare a fine maggio 2020 (8 mesi dopo la presentazione della segnalazione!) quando giunge una comunicazione di archiviazione, in quanto, cito testualmente, “Dalla risposta dell’Amministrazione si evince che la stessa prevede la possibilità di presentare istanze telematiche […] si è ritenuto di poter procedere all’archiviazione della Sua segnalazione, poiché non sono emerse violazioni del C.A.D. e di altre norme in materia di digitalizzazione ed innovazione della Pubblica Amministrazione”.

In poche parole, al segnalante è stato dato del vaneggiatore, o peggio. Comunque, su una cosa hanno ragione: da maggio in effetti è possibile presentare domanda per via telematica (solo via e-mail, non esageriamo, perché volendo essere pignoli, si meriterebbero una ulteriore segnalazione per l’omessa indicazione e del motivo per cui non c’è ancora un servizio online e dei tempi in cui è prevista la sua istituzione, obbligo presente nell’art. 35 del Dlgs. 33/2013).

Quindi battaglia, di principio, vinta. L’Amministrazione alla fine si è adeguata.

Ma com’è andata in realtà? Dalla comunicazione del DCD, risulta che l’Amministrazione segnalata, prima di rispondere, ha ricevuto ben tre comunicazioni, la prima delle quali a novembre 2019, rispondendo, bontà sua, solo a maggio 2020, dopo il secondo sollecito. Solo dopo aver regolarizzato la sua posizione, potendo rispondere in senso positivo, la PA ha finalmente risposto, ottenendo l’effetto di archiviare la segnalazione. Quindi le Amministrazioni possono non rispondere? Evidentemente sì, allungando così ad libitum i tempi, per altro sospesi, dal Difensore stesso.

È evidente che, se questo è l’iter, le segnalazioni sono assolutamente inutili.

Ma non è finita qui: la cosa più preoccupante è contenuta nella risposta dell’Amministrazione. Tenetevi forte: “In data […] un familiare di un assistito, verosimilmente identificato nel firmatario della lettera oggetto di contestazione, contattava il Servizio di […] contestando l’impossibilità di presentare per via telematica una domanda […] pratica che è stata comunque accettata telematicamente, […]”.

Quindi il Difensore, a cui era stato presentato un caso concreto a sola prova dell’inadempienza generalizzata dell’Amministrazione, e che secondo quanto lui stesso scrive non fa da mediatore con le PA, invece che chiedere conto all’Amministrazione del motivo per cui non accetta nessuna istanza telematica, presenta il caso concreto, segnalando il nominativo del segnalante. E accetta per giunta la risposta, non corrispondente alla realtà dei fatti, giunta dopo 7 mesi e due solleciti, come giustificazione, senza nessuna forma di contraddittorio. Su una cosa l’Amministrazione ha detto la verità, ossia che la domanda è stata alla fine accettata, omettendo comunque che l’accettazione è avvenuta non telematicamente, ma dopo una serie di telefonate in cui io stesso ho dovuto far valere i diritti del segnalante in modo molto più energico e soprattutto più rapido rispetto a quelli, insostenibilmente lenti, del Difensore. Fatto ancor più grave: la soluzione è stata una soluzione ‘ad personam’, che per mesi (da ottobre 2019 a aprile/maggio 2020) non ha cambiato di una virgola la prassi di non accettare telematicamente le istanze. Che poi, a pensar male, maggio 2020 instilla il dubbio: può forse più il COVID del DCD?

Tutto bene comunque, come dicevo prima l’importante è che alla fine l’Amministrazione segnalata, fulminata sulla Via di Damasco, abbia iniziato a fare il suo dovere. Rimane il fatto che la procedura seguita dal DCD è risultata problematica, poco efficace e trasparente. Questo modo di procedere spiega forse il motivo per cui oltre il 90% delle segnalazioni finisce archiviata.

Conclusioni

Il Difensore Civico Digitale rimane comunque, nonostante tutti i dubbi e i problemi evidenziati, una figura su cui investire. Riformandola probabilmente profondamente e rivitalizzandola con la pubblicità e l’attenzione che merita. Se funzionante un’arma formidabile nelle mani dei cittadini e le imprese che vogliono vedere difesi i propri diritti all’uso del digitale nei rapporti con la PA. E stimolo per la PA stessa ad ascoltare le istanze provenienti dalla società civile. Capace di instaurare quel corretto dialogo fra le due parti, a sua volta in grado di innestare quel ciclo virtuoso che da anni si attende per vedere finalmente rilanciati la PA italiana e il percorso verso la sua digitalizzazione.

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