Digital Government, dall’OCSE la spinta per la trasformazione digitale della PA

La recente pubblicazione da parte dell’OCSE dei risultati del primo rapporto del Digital Government Index  (DGI) è una importante occasione di riflessione non tanto sullo stato dei diversi Paesi coinvolti nella rilevazione (comunque basata su questionari) quanto sul tema cruciale del valore e del ruolo del digitale per l’amministrazione pubblica e del perché sia così pervasivo e imprescindibile, con la stessa accezione “amministrazione digitale” che diventa obsoleta al pari di quella di “e-government”.

Il punto di snodo mi sembra ben espresso dal rapporto quando mette in relazione la capacità dei Paesi nel fronteggiare l’attuale emergenza sanitaria e la maturità delle rispettive amministrazioni pubbliche e del governo in generale nell’approccio al digitale: “la maturità delle strategie e delle iniziative di digital government è un fattore chiave nella capacità dei governi di rispondere alle crisi con resilienza e agilità, e di adattare e gestire in modo efficiente le perturbazioni e l’incertezza, rispondendo al contempo alle esigenze emergenti delle economie e delle società”.

E quindi il confronto e l’approfondimento sugli elementi di base di questa capacità di digital government diventa essenziale per capire in che modo indirizzare la trasformazione digitale della PA, sempre più da porre come obiettivo necessario per ciascun Paese europeo nel piano NextGenerationEU.

Per farlo, occorre un passo indietro per una rapida lettura del quadro delle politiche di digital government  realizzato dall’OCSE e di cui il rapporto sul DGI rappresenta la prima rilevazione.

Il Digital Government Policy Framework dell’OCSE

L’affermazione chiave che guida l’OCSE su questo tema è quella inclusa nella Raccomandazione del 2014  in cui, semplificando, si considera la necessità del superamento del concetto di e-government (incentrato sulla digitalizzazione come leva per l’efficienza dei processi) e la necessità della trasformazione digitale e quindi del passaggio a una “piena amministrazione digitale” dove il digital government è definito come “l’uso delle tecnologie digitali come parte integrante delle strategie di modernizzazione delle amministrazioni, per creare valore pubblico”. Passando da un’enfasi sull’efficienza a quella verso un governo più aperto, collaborativo e innovativo.

Nel framework sono definite sei dimensioni che, secondo l’OCSE, devono caratterizzare il percorso di trasformazione digitale:

1. digital by design. Il digitale è considerato non come un tema tecnico e per addetti ai lavori ma come un elemento trasformativo fondamentale e imprescondibile da innestare come integrante nei processi di policy. Un’amministrazione è “digitale by design” quando i canali di comunicazione e coinvolgimento con i suoi stakeholder sono attivi ed efficaci per realizzare un settore pubblico “guidato dai cittadini (citizen-driven)”. “Digitale by design” significa quindi avere un approccio al digitale che passa innanzitutto dal ripensamento e dalla reingegnerizzazione dei processi;
2. governo come piattaforma. Un governo funge da piattaforma quando fornisce linee guida, strumenti, dati e software chiari e trasparenti che consentono di fornire servizi proattivi e intersettoriali guidati dagli utenti, coerenti, senza soluzione di continuità, integrati. L’approccio del governo come piattaforma richiede l’implementazione di un’ampia gamma di piattaforme, standard e servizi per concentrarsi sulle esigenze degli utenti nella progettazione e fornitura di servizi pubblici, piuttosto che sulle soluzioni tecnologiche;
3. settore pubblico guidato dai dati. Un settore pubblico è guidato dai dati quando genera valore pubblico attraverso il riutilizzo dei dati nella pianificazione, realizzazione e monitoraggio delle politiche pubbliche; quando adotta regole e principi etici per un riutilizzo affidabile e sicuro; e quando governa e gestisce i dati come asset strategico per la creazione di valore pubblico e l’erogazione agile e reattiva dei servizi pubblici;
4. open by default. Un governo è open by default quando rende disponibili al pubblico i dati del governo e i processi di elaborazione delle politiche (inclusi gli algoritmi), entro i limiti della legislazione esistente e in equilibrio con l’interesse nazionale e pubblico. Un approccio open by default descrive la misura in cui dati, informazioni, sistemi e processi sono aperti a meno che non vi sia una ragione convincente per nonfarlo;
5. guidato dall’utente. Un governo diventa guidato dagli utenti, se assegna un ruolo centrale ai bisogni e alla convenienza delle persone nella definizione di processi, servizi e politiche; e adottando meccanismi inclusivi che consentano che ciò accada. Un approccio guidato dall’utente descrive le azioni del governo che consentono ai cittadini e alle imprese di definire e comunicare le proprie esigenze in termini di contenuto e accesso ai servizi, contribuendo così a guidare la progettazione delle politiche governative e dei servizi pubblici verso un livello più elevato di reattività
6. proattività. Un approccio proattivo rappresenta la capacità dei governi e dei dipendenti pubblici di anticipare le esigenze delle persone e di rispondere rapidamente, evitando la necessità di fornire dati e seguire servizi complicati. L’attuazione del principio once-only ne è un esempio illuminante.

La rilevazione sul Digital Government Index

Sulla base dell’indice composito basato sulle sei dimensioni del framework, le migliori prestazioni sono di Corea, Regno Unito, Danimarca, Giappone e Canada. Questi paesi sono quelli che risultano aver lavorato meglio per costruire basi e strategie a lungo termine come condizione per la trasformazione digitale. L’Italia ottiene una buona valutazione complessiva (sopra la media OCSE, indietro rispetto a paesi come Spagna e Francia, ma meglio di Germania e Paesi Bassi).

Analizziamo in dettaglio i risultati per ciascuna dimensione:

1. digital by design. I risultati specifici per paese per il digital by design mostrano che la Corea è in testa in questa dimensione, seguita da Giappone, Colombia e Spagna. Questi paesi hanno sviluppato strategie solide e stabilito strutture di guida e coordinamento dotate di forti responsabilità decisionali per integrare i processi digitali nelle operazioni pubbliche e nella progettazione e fornitura di servizi in modo coerente. L’Italia riporta un punteggio sotto la media Ocse e di Francia e Spagna.
2. data driven. Il Regno Unito, la Danimarca e la Corea si sono comportati particolarmente bene in questa dimensione, riflettendo la loro performance positiva nella classifica generale. Questi paesi hanno adottato un approccio olistico per sfruttare i dati come risorsa strategica, attraverso strategie dati globali dedicate e approccii che consentono l’accesso etico ed efficace, la condivisione e l’uso dei dati tra le organizzazioni del settore pubblico. L’Italia si colloca sopra la media Ocse ma indietro rispetto alla Francia;
3. governo come piattaforma. I risultati mostrano che il Regno Unito guida questa dimensione seguito da Corea, Portogallo, Canada e Colombia. Altri paesi con una performance positiva sono Israele, Nuova Zelanda, Spagna, Giappone e Norvegia. I top performer hanno sviluppato politiche per comportamenti standard tra le organizzazioni del settore pubblico, ad esempio nella gestione degli appalti ICT e nellagestione dei progetti. L’Italia si colloca con un punteggio inferiore alla media Ocse e della Francia, ma superiore alla Germania;
4. open by default. Qui i Paesi riportano in generale punteggi più alti rispetto alle altre dimensioni, il che è correlato a una maturità maggiore raggiunta dalle politiche di open government. Corea, Regno Unito e Danimarca mantengono la loro buona performance, come nelle dimensioni precedenti. Questi paesi hanno incorporato l’open by defult nella legislazione esistente e hanno sviluppato strategie e iniziative globali per rendere i dati, i processi e i servizi pubblici aperti alla comunità . L’Italia si colloca con un punteggio superiore alla media Ocse, ma non di paesi come la Francia;
5. user-driven. Danimarca, Colombia e Regno Unito sono i primi in termini di adozione di un approccio al governo digitale guidato dagli utenti, seguiti da Corea, Giappone e Canada. Analizzando le tendenze, i paesi con le migliori prestazioni condividono best practice simili per il coinvolgimento coerente dei principali stakeholder nella progettazione e nello sviluppo di politiche e servizi, di linee guida obbligatorie per questo scopo a diversi livelli di governo. L’Italia riporta un punteggio superiore allamedia Ocse, e anche di Francia e Spagna;
6. proattività. I punteggi più alti tra i top performer sono collegati a requisiti formali per applicare il principio once-only nell’erogazione dei servizi, meccanismi che forniscono una panoramica completa delle iniziative di digitalizzazione in corso nelle amministrazioni. Questi aspetti facilitano l’accesso ai dati e alle informazioni sui progetti in corso o sui servizi esistenti. L’Italia riporta un punteggio che la colloca al quinto posto, anche se dopo Francia e Spagna

Le valutazioni e le raccomandazioni del rapporto

Sulla base della rilevazione, pur ancora sperimentale e con tutte le limitazioni legate alle modalità basate solo su questionari, il rapporto Ocse sintetizza alcune considerazioni specifiche sulle sei dimensioni da cui derivano anche delle raccomandazioni:

• I risultati sono promettenti ma modesti. Solo pochi paesi stanno progredendo verso un tipo di governo digitale maturo. Sebbene la maggior parte dei paesi abbia stabilito modelli istituzionali che forniscono il supporto politico e operativo necessario per realizzare le riforme del governo digitale, sono stati compiuti sforzi limitati per usufruire appieno dei vantaggi del governo digitale e andare oltre l’e-government;
• La trasformazione digitale e il passaggio dall’e-government al digital government devono essere resilienti al cambiamento politico. Corea, Regno Unito, Colombia, Danimarca e Giappone mostrano tutte prestazioni complessive elevate nelle sei dimensioni, avendo compiuto sforzi coerenti e globali per attuare riforme coerenti del governo digitale. I loro risultati derivano da accordi istituzionali a lungo termine e strategie sostenibili;
• I paesi con migliori prestazioni globali eccellono prevalentemente nel digital by design combinato con ottimi risultati nelle dimensioni user-driven e data-driven. Le buone prestazioni nel digital by design favoriscono la creazione di governance e politiche coerenti, come base per il governo digitale. Questi paesi presentano alti livelli di coinvolgimento con i cittadini, le imprese e i funzionari pubblici attraverso i cicli politici, favorendo la progettazione e l’erogazione di politiche e servizi in linea con le loro esigenze e aspettative;
• Una governance “solida” sembra essere un requisito fondamentale per ottenere un governo digitale maturo. Le unità di coordinamento definite nella governance devono essere incorporate stabilmente nella struttura istituzionale per poter assicurare il coordinamento, le risorse e la legittimità necessari per attuare efficacemente politiche di trasformazione digitale;
• Strategie chiare e facilmente identificabili sono fondamentali, ma nei paesi con prestazioni medie e inferiori, esiste un divario significativo tra lo sviluppo di strategie di governo digitale e l’attuazione di azioni concrete per realizzarle;
• Il coinvolgimento proattivo degli utenti e degli stakeholder nelle riforme del governo digitale è basso nella maggior parte dei paesi e questo limita e rallenta in modo significativo i processi di trasformazione;
• L’open by default è la dimensione con il punteggio più alto, che riflette lo slancio politico per gli open data nell’ambito delle riforme del governo digitale, ma non sempre corrisponde a una ampia strategia suidati, il che può comportare il persistere di un blocco significativo alla valorizzazione strategica dei dati nelle organizzazioni pubbliche;
• Le politiche dedicate ai dati del settore pubblico rimangono ampiamente assenti nelle iniziative di governo digitale. La mancanza di una visione strategica, nonché di ruoli e responsabilità formali per la progettazione e l’attuazione coerenti di un settore pubblico basato sui dati rappresentano una sfida per passare dalle politiche ad azioni concrete, sostenibili e di impatto;
• La scarsa adozione di meccanismi formali, linee guida, leve e piattaforme implica l’assenza di mezzi o azioni per raggiungere gli obiettivi fissati nelle strategie governative;
• I governi dovrebbero integrare gli sforzi in materia di dati aperti all’interno di più ampie riforme del settore pubblico guidate dai dati. Ciò è essenziale per garantire una governance adeguata e proattiva, nonché un approccio etico all’apertura, condivisione e riutilizzo dei dati pubblici, sia all’interno che all’esterno del governo, per fornire valore pubblico e promuovere il benessere dei cittadini;
• Sono necessari ulteriori sforzi per colmare il divario di competenze digitali per il successo delle politiche di governo digitale. Sebbene i paesi abbiano individuato i dati e le competenze digitali come componenti fondamentali delle loro strategie, le iniziative per la formazione e lo sviluppo delle competenze correlate rimangono limitate. La carenza di dipendenti pubblici formati ed esperti di tecnologia digitale può ostacolare l’attuazione corretta e coerente delle politiche.

Riflessioni conclusive

Credo che possano essere tratte alcune considerazioni di tipo generale, a mio avviso di stretta attualità anche nel quadro delle attività dei paesi europei in ottica di piano NextGenerationEU. Provo a sintetizzarle:

• la trasformazione digitale dell’amministrazione pubblica non è un’opzione ma una necessità e trasformazione digitale si declina in dimensioni di cambiamento molto concrete centrate sul ruolo fondamentale dei cittadini, dei dati come elementi di guida delle azione e del governo come abilitante, attraverso processi che impattano in modo profondo il funzionamento della macchina amministrativa;
• le prospettive future dei Paesi dipendono fortemente dalla loro capacità di indirizzare efficacemente la trasformazione digitale. L’emergenza sanitaria in corso lo dimostra perché pone in primo piano la necessità che organizzazione, competenze e tecnologia si muovano in un quadro organico guidato dalle esigenze dei cittadini e con pieno utilizzo dei dati anche come fattore di abilitazione per l’attività di professionisti e imprese. Questo rende immediatamente concretizzabile il concetto di resilienza e lo pone in connessione imprescindibile con la trasformazione digitale;
• la trasformazione digitale richiede allo stesso tempo
  1. la capacità di definire una visione e una strategia di medio-lungo termine;
  2. una governance multisettoriale e multistakeholder “solida” che consenta di procedere su una prospettiva di periodo di questo tipo e quindi andare oltre il campo breve dei cicli politici;
  3. la capacità di attuazione e governo dei piani di intervento, per cui diventa essenziale una cultura di project management diffusa e di sistema;
  4. il coinvolgimento pieno ed efficace di cittadini e stakeholder nell’ambito di una strategia organica sui dati e in un paradigma dove, di fatto, sono cittadini e stakeholder a guidare il design dei servizi. Attuando la partecipazione e il coinvolgimento come metodo essenziale di governo.

Seguendo la direzione indicata dall’Ocse diventa fondamentale e urgente fare uscire definitivamente e decisamente il tema del digitale e della trasformazione digitale dalla nicchia degli addetti ai lavori e renderli base del design della nuova pubblica amministrazione.

È uno sforzo imponente richiesto ai Paesi (in quanto si tratta di un cambiamento dirompente e trasformativo) e anche molti stati membri dell’UE non sembrano, almeno da questa rilevazione Ocse del 2019, aver ancora intrapreso il percorso di trasformazione in modo organico e determinato. Un percorso che in gran parte necessita di un cambiamento culturale e che non può avvenire senza una piena consapevolezza e partecipazione dei cittadini, principali beneficiari e quindi attori necessari. Con un ruolo fondamentale del sistema educativo, come indicato dai recenti documenti strategici europei.  L’auspicio è che il NextGenerationEU sia il luogo in cui per i paesi europei questa trasformazione prende forma concreta.