semplificazione

DL “Libera Italia”: tutte le misure su contratti pubblici, PA digitale e green economy

Cinquanta articoli per tre macro-temi: Green economy, contratti pubblici in materia di edilizia e digitalizzazione della PA. Li unisce il tema della semplificazione. Obiettivo: rimuovere lungaggini o elementi ostativi che impedivano alla macchina pubblica di funzionare a dovere

13 Lug 2020
Manuel Salvi

DPO GRC Team


Dopo mesi e diverse polemiche sembra si sia giunti a una versione quasi definitiva del decreto “Libera Italia” (l’ultima querelle è stata lo stralcio della norma che nascondeva un condono edilizio).

Il decreto unisce al suo interno 3 macro-temi decisamente corposi e annosi per l’Italia, su cui in passato molti hanno già fallito. I 50 articoli proveranno a dipanare la matassa su Green economy, contratti pubblici in materia di edilizia e digitalizzazione della P.A.

I temi tra loro molto discordanti, nelle intenzioni dovrebbero essere tenuti insieme dal filo rosso trasversale del semplificare, introducendo nuovi dispositivi con compiti ambiziosi o rimuovendo di lungaggini e/o elementi ostativi che impedivano a istituti già esistenti di funzionare a dovere.

Misure di semplificazione digitale e per il sostegno e la diffusione dell’amministrazione digitale

Il DL punta alla semplificazione e all’accelerazione della trasformazione digitale del Paese. L’arretratezza digitale tutta Italiana (i nostri compagni di viaggio in fondo alla classifica del CPI Index sono Cipro, Ungheria, Polonia, Grecia, Romania e ultima della classe Bulgaria) fa il paio con il nostro posizionamento nelle classifiche internazionali relative alla corruzione, dove ci collochiamo più o meno in compagnia dei medesimi paesi, facendo peggio di noi in ambito europeo solo di Slovacchia, Grecia, Croazia, Ungheria, Romania e Bulgaria.

Cittadinanza digitale

Il DL Semplificazioni con l’Art. 18 modifica sostanzialmente il CAD – Codice dell’Amministrazione Digitale istituito con il DL 82/2005.

L’articolo 3-bis del CAD viene modificato ed estende la possibilità per i cittadini di fruire dei servizi attraverso la propria identità digitale, ampliandola ai servizi erogati dai concessionari di pubblici servizi e dalle società a controllo pubblico, precedentemente esclusi. La platea degli operatori che vi si dovranno adeguare nel corso dei prossimi 12 mesi sarà quindi decisamente corposa e con non poche difficoltà.

Vengono introdotte regole più chiare, per la gestione ed eventuale cancellazione del Domicilio digitale dei privati, nell’ottica di privilegiare le comunicazioni telematiche fra cittadini e PA che a sua volta avrà la certezza di poter utilizzare sempre questa modalità snella di comunicazione al domicilio digitale del cittadino.

L’Indice nazionale dei domicili digitali dei professionisti e delle imprese (Art. 6-bis del CAD) verrà ampliato ai domicili digitali dei professionisti iscritti in registri o elenchi. Ci si è preoccupati di difendere i domicili digitali dallo spam e dal direct marketing rafforzando l’art. 6-quinquies del CAD e contrastare il fenomeno dell’invio di comunicazioni indesiderate, diverse da quelle aventi valore legale ovvero estranee all’erogazione di servizi pubblici.

Stop scannerizzazioni della Carta d’Identità: l’identità digitale avrà pari valore. Con l’introduzione del comma 2-duodecies, al pari di quanto previsto dall’art. 35 del DPR 445/2000, vi sarà equipollenza fra i documenti di riconoscimento nei casi previsti dal Testo unico. La verifica dell’identità digitale equivarrà all’esibizione e alla produzione del documento di identità in tutti i casi in cui questo onere burocratico sia previsto e richiesto per l’accesso ai servizi o nelle transazioni elettroniche.

Si ribadisce la centralità dell’App Io e con la modifica dell’Art. 64-bis del CAD, l’App Io entra nel novero dei punti di accesso telematico ai servizi pubblici.

La scadenza per l’avvio della trasformazione digitale è il 28 febbraio 2021. Il nuovo comma 1-quater art. 64-bis del CAD impone la data di fine febbraio 2021 quale limite entro cui avviare i progetti di trasformazione digitale.

Affinché le prescrizioni divengano effettive si è introdotto l’elemento coercitivo. Si sa, in Italia se alla norma non è agganciata una pena, la norma rimane disattesa. Il nuovo comma 1-quinquies art. 64-bis del CAD introduce responsabilità dirigenziale e disciplinare, ai sensi degli articoli 21 e 55 del DL 165/2001 e impone la segnalazione alla competente procura regionale della Corte dei Conti, in caso delle violazioni introdotte.

Una proroga per PagoPA: slitta la scadenza del 30 giugno 2020 causa Covid-19. La nuova data a decorrere della quale i pagamenti alle pubbliche amministrazioni devono essere effettuati dai prestatori di servizi di pagamento esclusivamente attraverso la piattaforma PagoPA è il 28 febbrario 2021.

L’Articolo 19 del DL Semplificazioni interviene in materia di conservazione dei documenti informatici modificando l’art. 29 del CAD relativo ai soggetti che forniscono servizi fiduciari qualificati, e coordinandolo con l’art. 64 del CAD relativo ai gestori dell’identità digitale /SPID), garantendo così una migliore rispondenza della norma nazionale al Regolamento UE 920/2014 (eIDAS) e recependo un richiamo da parte della Commissione europea, che a seguito della Notification 2019/0540/I, aveva invitato l’Italia a rimuovere la procedura di accreditamento per i soggetti, che intendano svolgere l’attività di conservatori di documenti informatici.

Il DL semplificazioni all’Articolo 20 definisce le modalità di funzionamento della Piattaforma digitale con cui la PA potrà notificare i propri atti, avvisi e comunicazioni a cittadini e imprese. Le modalità previste dagli articoli 137 e seguenti del codice di procedura civile rimarranno validi ma si darà la possibilità di avere una copia conforme agli originali digitalizzata con un proprio identificativo univoco di notificazione “avviso di avvenuta ricezione” inviata al destinatario. Per superare il digital divide e avvicinare i cittadini all’uso delle tecnologie digitali, è previsto che l’avviso per chi è sprovvisto di domicilio digitale avvenga in modalità cartacea. Coloro che avranno fornito un contatto digitale diverso (email, numero di telefono, App Io) riceverà un messaggio (c.d. “avviso digitale di cortesia”). La norma entra poi nel merito dei tempi affinché la notificazione sia perfezionata e decorrano pienamente gli effetti della notifica.

La firma elettronica avanzata diverrà più semplice da richiedere e potrà essere rilasciata dal soggetto erogante al richiedente già identificato dall’intermediario bancario e finanziario oppure attraverso la SPID. Si snellisce inoltre l’onboarding dei clienti per ottenere strumenti di pagamento digitali, riconoscerne l’identità ed effettuare adeguati controlli digitalmente, senza venir meno alle misure di prevenzione introdotte dalle direttive IV e V AML (Anti Money Laundering) (Articolo 21 DL Semplificazioni).

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Come è cambiato in Italia il quadro normativo dei pagamenti digitali verso la PA?

Notificazione telematica degli atti giudiziari alla PA: sembra il tipico guazzabuglio all’Italiana ma molte amministrazioni pubbliche non hanno rispettato l’obbligo di fornire un proprio indirizzo PEC per la comunicazione di atti giudiziari. L’Articolo 22 del DL Semplificazione cerca di porvi rimedio e fa fronte alla mancata comunicazione dell’indirizzo PEC aggirando il problema. Gli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale per le amministrazioni che non abbiano assolto al predetto obbligo saranno effettuati al domicilio digitale. Le P.A. manchevoli continueranno a non comunicare la PEC ma avranno tutto depositato nel loro domicilio digitale.

La digitalizzazione della PA

In materia di smart working, dopo l’annuncio dei giorni scorsi, che lo questa modalità proseguirà per il 50% dei dipendenti della PA fino a fine anno, viene introdotto l’obbligo di adottare ogni misura utile a garantire la sicurezza e la protezione delle informazione e dei dati, acquistando o progettando sistemi informatici necessari alla corretta fruizione delle mansioni in modalità di lavoro agile.

Viene inoltre affidata alla Presidenza del Consiglio un ruolo di coordinamento informatico, avvalendosi dell’AgID, per favorire l’attuazione della strategia digitale pubblica a tutti i livelli.

In materia di perimetro di sicurezza nazionale cibernetica si modifica l’art. 1, comma 6, lettera a) del DL 105/2019, definendo che la valutazione del rischio, qualora un soggetto incluso nel perimetro necessiti di procedere all’affidamento di forniture di beni, sistemi e servizi ICT destinati a essere impiegati sulle reti, sui sitemi e per l’espletamento dei servizi rilevanti, svolga esso stesso la valutazione del rischio e ne diano comunicazione al CVCN – Centro di valutazione e certificazione nazionale, sollevando dell’onere la centrale di committenza, anche laddove sia tenuto a farne ricorso (Articolo 24 DL Semplificazioni).

Il Codice di Condotta Tecnologica ed Esperti viene introdotto nel CAD con l’art. 13-bis. Nell’ambiziosa aspirazione che la P.A. possa essere vettore di crescita economica del paese progettando, realizzando e sviluppando propri sistemi informativi e propri servizi digitali, il codice di condotta dovrebbe disciplinarne le modalità di elaborazione, sviluppo e progettazione. Inoltre per colmare il deficit di competenze professionali e tecniche nella PA, queste potranno avvalersi, singolarmente o in forma associata, di esperti dotati di esperienza e qualificazione professionale nello sviluppo e nella gestione di processi complessi di trasformazione tecnologica e progetti di trasformazione digitale (Articolo 25 DL Semplificazioni).

Strategia di gestione del patrimonio informativo pubblico

Once only è la chimera per qualsiasi cittadino entri in un ufficio pubblico e debba compilare per l’ennesima volta infinite scartoffie. In paesi digitalmente più attrezzati la presenza di un unico database centralizzato (Es. Estonia) semplifica notevolmente la gestione dei dati e la loro ridondanza (Articolo 27 DL Semplificazioni).

La piattaforma unica nazionale, Piattaforma Digitale Nazionale dei Dati – PDND dovrebbe, in capo alla Presidenza del Consiglio, secondo i piani del DL Semplificazioni (Articolo 26), garantirà l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle banche dati delle diverse amministrazioni centrali, regionali e locali, e diverrà lo strumento di gestione, condivisione e utilizzo del patrimonio informativo pubblico, affinché le diverse amministrazioni possano accedere con immediatezza ai dati detenuti da altre amministrazioni ed evitare di dover richiedere al cittadino informazioni o dati già detenuti dalla P.A.

La condivisione dei dati avverrà attraverso la messa a disposizione e l’utilizzo, da parte dei soggetti accreditati, di interfacce di programmazione delle applicazioni (API) e raccolte nel “catalogo API”.

Semplificazioni in materia di contratti pubblici ed edilizia

Il DL inizia con gli investimenti pubblici in materia di edilizia, dichiaratamente per far fronte alla necessità di ristimolare l’economia attraverso l’investimento pubblico. Gli articoli 1 e 2 “Procedure per l’incentivazione degli investimenti pubblici” introducono attraverso una norma transitoria valida fino al 31 luglio 2021, una semplificazione negli affidamenti dei contratti pubblici, congelando per un anno le attuali 5 diverse modalità, semplificando l’assegnazione e l’apertura di una cantieristica diffusa sul territorio.

  • per importi inferiori a 150.000 euro  è ammesso l’affidamento diretto (precedentemente era previsto per importi fino a 40.00 euro)
  • per importi da 150.000 euro e sino alle soglie comunitarie, l’affidamento è con “procedura negoziata, senza bando” (trattativa privata).
  • Per gli importi soprasoglia (5,35 milioni di euro) o di rilevanza nazionale qualora l’atto di avvio del procedimento amministrativo, la determina a contrarre o ulteriore atto equivalente, sia adottato entro la data del 31 luglio 2021 sono previste semplificazioni di affidamento analoghe a quelle del precedente punto.

Il DL punta a semplificare la procedura per il rilascio della certificazione antimafia (Articolo 3) in tema di appalti e si introduce lo strumento dei Protocolli di Legalità, che il Ministero dell’Interno può sottoscrivere, anche con soggetti e fattispecie eccedenti, al fine di estendere le misure di prevenzione amministrativa antimafia.

Si prova a ridurre indebiti ritardi e sospensioni con gli articoli 4 e 5. La stazione appaltante è tenuta a concludere il contratto nei termini previsti di legge senza ingiustificati ritardi, anche se in accordo con l’aggiudicatario. La pendenza di un ricorso giudiziario viene ribadito non può costituire giustificazione adeguata per la mancata stipulazione del contratto nei termini previsti. L’Articolo 5 interviene, derogando alla normativa vigente, indicando in modo tassativo e limitando radicalmente le ipotesi in cui le parti o anche l’autorità giudiziaria possano sospendere l’esecuzione delle opere. Nel caso in cui la prosecuzione dei lavori sia imputabile a crisi o insolvenza dell’esecutore, la stazione appaltante procede alla risoluzione del contratto e procede nell’esecuzione dell’opera o in via diretta o interpellando i soggetti partecipanti all’originale procedura o indicendone una nuova o nominando un commissario straordinario.

Nasce il fondo prosecuzione opere pubbliche che corrisponde alla stazione appaltante le somme necessarie per la regolare e tempestiva realizzazione delle opere pubbliche (Articolo 7).

Viene disciplinato sulla falsa riga del Dispute Board il Collegio Consultivo Tecnico per assistere e redimere rapidamente le controversie e le dispute tecniche di qualsivoglia natura che possano rallentare o bloccare le opere (Articolo 6). I risultati all’estero conseguiti da i Dispute Board sono eclatanti.

La nomina dei commissari secondo il Modello Genova diverrà più celere e semplice. Attraverso i DPCM verranno individuati gli interventi infrastrutturali sia nazionali che locali meritevoli di avere una corsia rapida attraverso la nomina di un commissario straordinario (Articolo 9).

Semplificazioni procedimentali e responsabilità

Il DL semplificazioni cerca di intervenire sui biblici tempi della pubblica amministrazione intervenendo sulla L. 241/1990 e cercando di rendere effettivi alcuni istituti.

All’articolo 2 L. 241/1990 vengono aggiunti due commi affinché le amministrazioni misurino i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti, li raffrontino con i termini normativi previsti e ne diano pubblicità. Inoltre per garantire certezza giuridica riguardo alla mancata adozione, nei termini previsti, si provvede a garantire piena efficacia alla regola del silenzio assenso.

I motivi ostativi e un’unica impugnazione: La modifica dell’Art. 10 bis della L. 241/1990 riconduce a un’unica impugnazione giurisdizionale l’intera vicenda e i possibili plurimi motivi ostativi, evitando che la parte sia costretta a proporre tanti ricorsi a plurime reiterazioni delle stesso esito sfavorevole con motivazioni sempre diverse, tutte ostative, evitando al contempo la parcellizzazione del processo amministrativo (Articolo 11 DL Semplificazioni).

La Conferenza dei servizi diverrà semplice, asincrona e con tempistiche più brevi, passando dagli attuali 90 giorni a 60. Qualora serva un ulteriore Analisi contestuale questa avrà un limite di tempo di 30 giorni, sarà in modalità telematica e con consenso acquisito per le amministrazioni assenti o che non esprimano una loro posizione (Articolo 12 DL Semplificazioni).

Si estende l’ambito di applicazione della modulistica unificata e standardizzata (Art. 24 Dl 90/2014) e nasce l’Agenda per la Semplificazione (2020 – 2023) al fine di individuare le attività soggette ad autorizzazione, giustificate da motivi imperativi, le attività soggette a regimi giuridici (Art. 19, 19 bis, 2 L 241/1990) e quelle meritevoli di semplice comunicazione. Ciò nell’ottica di intraprendere un percorso di riduzione delle autorizzazioni e di semplificazione degli adempimenti incidenti sulla libertà di iniziativa economica (Articolo 14 DL Semplificazioni).

Responsabilità erariale: La norma chiarisce che il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica, come invece risulta da alcuni orientamenti della giurisprudenza contabile (Articolo 15 DL Semplificazioni).

Nuova forma di controllo concomitante per la Corte dei Conti, volta a rimediare le disfunzioni, le inerzie e le devianze attuative nei procedimenti aventi a oggetto le opere Art. 200 DL 50/2016. Lo strumento ha la finalità di superare gli ostacoli e gli intralci burocratici che impediscono il normale e tempestivo svolgimento dei procedimenti di spesa (Articolo 16 DL Semplificazioni).

L’abuso di ufficio: L’articolo 17 modifica e definisce in maniera più compiuta la condotta rilevante ai fini del reato di abuso d’ufficio andando a modificare l’Art. 232 del codice penale.

Misure per l’innovazione

Il DL Semplificazione mira a introdurre misure per l’innovazione e favorire le iniziative innovative e, in particolare, le sperimentazioni mediante l’impiego delle tecnologie emergenti, che sono spesso ostacolate da regimi amministrativi particolarmente gravosi a livello burocratico, attraverso l’introduzione di una disciplina ammnistrativa speciale, semplificata e centralizzata, che prende avvio con la presentazione di una domanda direttamente alla struttura della Presidenza del Consiglio con risposta entro 30 giorni dal Dipartimento per la trasformazione digitale.

Semplificazioni in materia di attività di impresa, ambiente, green economy

Il DL a partire dall’Articolo 30 si occupa di semplificazione in materia di green economy introducendo “disposizioni di semplificazione in materia di interventi su progetti o impianti alimentati da fonti di energia rinnovabile e di taluni nuovi impianti, nonché di spalma incentivi”. Inoltre, sul fronte energie rinnovabili si prevedono anche “trasferimenti statistici di energia rinnovabile dall’Italia ad altri Stati membri dell’Ue” con “indubbio beneficio per le casse dello Stato” italiano. Viene anche “semplificata la realizzazione di punti e stazioni di ricarica di veicoli elettrici”.

Il “Piano straordinario di manutenzione del territorio forestale e montano per soddisfare le esigenze di miglioramento della qualità delle superfici forestali secondo direttrici incentivanti e di semplificazione”.

Con il Green New Deal si definisce una procedura semplificata per il rilascio delle garanzie pubbliche da parte di Sace a favore di progetti del green new deal, dando così seguito alla strategia ambientale sostenuta dalla Commissione Ue.

L’Articolo 31 DL Semplificazioni introduce la cosiddetta Nuova Sabatini per sostenere gli investimenti delle Pmi per acquisire a titolo di proprietà o in leasing macchinari, attrezzature, impianti, beni strumentali ad uso produttivo e hardware, nonché software e tecnologie digitali.

Con l’Articolo 37 e 38 si razionalizzano le procedure di Valutazione dell’impatto ambientale – VIA oggi particolarmente farraginose e gravose.

Le Misure in materia di interventi contro il dissesto idrogeologico, tema caldissimo in un paese quale in nostro sono dettagliate dall’Articolo 41.

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