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l'indagine

Trasparenza appalti delle città metropolitane, è un disastro: ecco cosa risulta

Dati poco accessibili, documenti assenti o difficili da trovare per il cittadino. E’ quanto risulta da un’indagine, a cura dell’autore di questo articolo, sulla trasparenza dei contratti di lavori, servizi e forniture delle 14 Città Metropolitane e dei relativi Comuni capoluogo. Ignorate le leggi in materia

13 Feb 2018

Francesco Addante

consulente in trasparenza PA


Trasparenza dei contratti di lavori, servizi e forniture delle 14 Città Metropolitane e dei relativi Comuni capoluogo: molti dati e documenti non sono stati pubblicati nonostante gli imperativi obblighi del Decreto Trasparenza in combinato disposto con il Codice degli Appalti già vigente, ormai da quasi, due anni.

E’ quanto emerge da una prima indagine globale partita a ottobre scorso.

Dati e documenti assenti

Per la stragrande maggioranza dei siti analizzati i primi risultati non sono stati molto incoraggianti: dati e documenti completamente o parzialmente assenti, difficoltà ad individuare agevolmente i contenuti i quali risultano essere, anche, non aggiornati, incompleti o non facilmente accessibili e/o consultabili, dati non pubblicati in formato aperto, documenti non accessibili, i file XML (art. 1 co. 32 L. 190/2012), previsti dalla legge anticorruzione, risultano a volte non trasmessi, sono carenti di informazioni, in particolare, circa i tempi di completamento previsti, le liquidazioni erogate, i partecipanti alla gara (a volte, persino dell’aggiudicatario), soprattutto se la procedura di scelta del contraente è quella aperta.

Totalmente assenti i provvedimenti (intesi come atti amministrativi e non il semplice verbale di gara, l’elenco dei verbali o i dati che erroneamente s’intendono essenziali) che determinano le ammissioni e le esclusioni dalla procedura di affidamento all’esito della verifica, nonché quelli in merito alla composizione della commissione giudicatrice e i curricula dei suoi componenti.

Totalmente assente, nel 95% dei casi, il link a al BDAP OO.PP del MEF (la cui aderenza informativa per dati che la stessa Banca Dati deve ricevere dalle PA non supera il 40% nel migliore dei casi), limitatamente alla parte lavori, come prevede, in modo consolidato dal 23 giugno scorso, la novella del d.lgs 97/2016 all’art. 37 del d.lgs. 33/2013.

Vale lo stesso discorso per la Banca Dati (centralizzata dell’All. B) Nazionale dei Contratti Pubblici dell’Autorità Nazionale dell’Anticorruzione che, già carente rispetto a quanto prevede il art. 8 co. 1 del D.L. 7 maggio 2012, n. 52 , sembra non ricevere tutti i dati che i RUP delle PA sono, invece, tenuti a trasmettere, via sistemi informativi ANAC, per obblighi specifici del codice degli appalti. Sarà, in futuro, interessante scoprire il potenziale scarica barile tra PA titolare delle Banche Dati riceventi e PA trasmittenti, detentrici delle informazioni da esse generate: lo rileverà la richiesta di accesso civico ai primi per carenza dei secondi.

Inoltre, quasi tutte le amministrazioni non hanno ancora pubblicato, nelle sezioni apposite in Amministrazione Trasparente, il regolamento che disciplina l’istituto del nuovo tipo di accesso generalizzato, le modalità per l’esercizio di tale diritto assieme alla relativa modulistica, ai riferimenti degli uffici addetti, ai registri.

Gli esiti derivano da una prima indagine globale, partita a fine ottobre scorso, per nostra iniziativa, sulla pubblicazione obbligatoria nella sezione “Bandi di Gara e Contratti” e “Provvedimenti” in ‘Amministrazione Trasparente’ di tutti gli atti afferenti i contratti di lavori, servizi e forniture delle 14 Città Metropolitane e dei relativi Comuni capoluogo, così come prevedono, in particolare, l’art. 29 del D.lgs. 50/2016 e l’Allegato 1 (schema di pubblicazione dei dati che devono essere resi evidenti in modo obbligatorio) della Delibera A.NA.C n.1310 del  28  Dicembre  2016 recante “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli  obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016

Dell’indagine si è informata preventivamente l’ANAC, tramite il suo Ufficio Vigilanza sugli obblighi di trasparenza guidato dal Dirigente Tiziana Morgante.

Gli atti richiesti, per tutti i contratti, anche quelli di importo inferiore a eur. 40.000 riguardano ogni singolo momento e subfase  del  (globale se lo guardiamo nella sua interezza) procedimento amministrativo, ciascuno, relativo all’affidamento (ed esecuzione) dell’appalto: dalla programmazione di un’opera pubblica al resoconto della gestione finanziaria dopo l’aggiudicazione definitiva.

Terminata la verifica globale si sta procedendo ad una specifica per alcuni singoli contratti pubblici (CIG) confrontando tali informazioni con i dati (XML) che le PA, ai sensi dell’art. 1 co.32 della L.190/2012 e la normativa di dettaglio declinata negli atti di regolamentazione specifica dell’A.NA.C., sono tenute a pubblicare, annualmente e tempestivamente, in “Bandi di Gara e Contratti”, in formato tabellare, liberamente scaricabile e in un formato digitale standard aperto, oltre che il riscontro dell’avvenuta e positiva comunicazione degli stessi all’Autorità nazionale anticorruzione, così come si andrà a rilevare nel suo Registro. Le rilevazioni riguarderanno gli affidamenti (anche tramite l’elenco dei corrispondenti provvedimenti ai sensi dell’art.23 del 33) sempre della sezione “Amministrazione Trasparente” per ogni singola procedura (art. 37 del D.lgs. 33/2013 e art. 29 del D.lgs. 50/2016).

Verifiche anticorruzione

Pertanto si è, preventivamente, informati i responsabili della prevenzione anticorruzione e trasparenza di ciascun Ente interessato (che quindi avranno la possibilità di adeguarsi con largo anticipo) delle verifiche di seguito riportate:

  • come sono disposti (usabilità), i dati, le informazioni e documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria, quali mancano;
  • se è consentito, e in modo agevole, il recupero, soprattutto, dall’archivio storico (la decorrenza e durata dell’obbligo di pubblicazione è fissato in 5 anni);
  • la qualità delle informazioni pubblicate in termini di integrità’, costante aggiornamento, completezza, tempestività, semplicità di consultazione, comprensibilità, omogeneità’ e facile accessibilità;
  • se i dati, le informazioni e documenti sono stati pubblicati in formato aperto e comunque accessibile;
  • la presenza per ciascuno dei contratti, di affidamento effettuato, riportati nel file XML (art.1 co.32 della L.190/2012), di tutti i dati previsti dalla normativa (in particolare dei tempi di completamento e di tutti i dati anagrafici e del ruolo degli O.E. partecipanti alla procedura di scelta del contraente, con maggior rilievo per quella aperta);
  • se i dati presenti nel file XML e comunicati all’A.NA.C. siano effettivamente consultabili sul sito web di provenienza e scaricabili;
  • la verifica (rispetto del principio di rotazione, in particolare, per gli affidamenti diretti di importo da zero a eur 40.000), in riferimento agli affidamenti ripetuti nel tempo, per almeno due volte, allo stesso Operatore Economico, nei provvedimenti di aggiudicazione definitiva (con la rispondenza dei presupposti riscontrati rispetto alla determina a contrarre) delle (stingenti) motivazioni che hanno giustificato tale affidamento allo stesso operatore e la corretta definizione del proprio fabbisogno (stima corretta del valore del contratto ai sensi dell’art. 35 del Codice dei contratti pubblici) in relazione all’oggetto degli appalti al fine di evitare un artificioso frazionamento degli stessi;
  • la presenza, nell’ipotesi del riaffidamento all’operatore economico uscente, nei provvedimenti di cui sopra di un’adeguata e puntuale motivazione, anche a fini della trasparenza, che indichi le ragioni della diversa scelta amministrativa rispetto a quanto dettagliato dalle Linee Guida A.NA.C. n. 4 in riferimento all’art.36 (Contratti sotto soglia) co.1 del D.lgs.50/2016 (esse infatti non sono giuridicamente vincolanti ma obbligano la stazione appaltante a fornire le motivazioni dello scostamento dell’azione amministrativa);
  • se sono soddisfatti gli obblighi di pubblicità dei Bandi di gara e Avvisi, nonché dei relativi Esiti (il “Profilo del committente” ormai è divenuto parte integrante della sezione “Bandi di Gara e Contratti”);
  • il rispetto del principio di trasparenza sancito dall’art. 29 codice dei contratti pubblici che prevede la pubblicazione di tutti gli atti di ciascun contratto e, in particolare, dei provvedimenti (intesi come atti amministrativi e non il semplice verbale di gara) che determina le ammissioni e le esclusioni dalla procedura di affidamento all’esito della verifica ai sensi dello stesso art. 29 co. 1, nonché quelli in merito alla composizione della commissione giudicatrice e i curricula dei suoi componenti;
  • la presenza, per alcuni singoli contratti, nel portale dei Bandi e dei contratti pubblici dell’A.NA.C. (portale Trasparenza) di tutti i dati relativi alle fasi dall’aggiudicazione al collaudo di un’opera pubblica a comprova dell’avvenuto adempimento dei RUP per ciò che concerne i loro obblighi informativi, per ognuno degli interventi di propria competenza, nei confronti dell’Osservatorio dei Contratti Pubblici presso l’Autorità;
  • la presenza, per gli stessi contratti, dei dati relativi alla fase della programmazione e il recupero di quelli importati dall’A.NA.C in riferimento alle fasi successive, nella Banca Dati del BDAP OO.PP. del MEF, in relazione al monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell’utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti, di cui al D.lgs. n. 229/2011;
  • la presenza, così come consolidata dal 23 giugno 2017, per ciò che concerne gli stessi contratti, ma limitatamente alla parte lavori, sul sito web dell’Amministrazione di provenienza del link corrispondente al BDAP OO.PP. del MEF;
  • la verifica dei contenuti della relazione prevista ai sensi dell’art.1 co.14 dell’art. 1 della L. 190/2012 circa il monitoraggio sull’attuazione degli obblighi per il quale il RPCT svolge stabilmente un’attività’ di controllo assicurando la completezza, la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate e vigilando sugli adempimenti informativi dei RUP per ciò che concerne i dati che quest’ultimi sono tenuti a trasmettere all’Osservatorio dell’A.NA.C. e quelli prescritti dall’art.1 co.32 della L.190/2012 (lo stabiliscono per i RUP le Linee guida A.NA.C. n. 3 che hanno portata vincolante). Tutto ciò secondo un modello organizzativo raffigurato nell’immagine indicata.

A questo si aggiungerà la richiesta di informazioni ai Comuni capoluogo delle Città Metropolitane circa la destinazione economica finanziaria e quindi l’utilizzo monetario di quanto incamerato, in un determinato periodo temporale nell’ambito di quello previsto per le zone a traffico limitato, delle multe comminate dalla Polizia Municipale a seguito del rilievo (automatico e non) di infrazioni dopo l’accesso di mezzi non autorizzati nel centro storico della città.

Sempre, ai sensi del FOIA, (in particolare per i dati aggiuntivi e quindi non a pubblicazione obbligatoria), con le richieste di accesso civico generalizzato, si chiederà di ricevere copia di alcuni (a campione) provvedimenti amministrativi, ante le disposizioni vigenti previste dall’art. 29 del D.lgs 50/2016, per aver conto delle adeguate motivazioni che hanno giustificato l’affidamento allo stesso operatore economico (in particolare, il rispetto del principio di rotazione era già cogente con il vecchio codice degli appalti sebbene non vi era un obbligo esplicito di un più stringente onere motivazionale) e il ricorso alle procedure semplificate, questo anche se prima della vigenza del nuovo codice non vi era l’obbligo di pubblicare (nella sezione Bandi di Gara e Contratti) tutti gli atti amministrativi (ma solo l’elenco) per ciascuna delle procedure di affidamento.

Onde soddisfare, al meglio, le finalità di tale sperimentazione e concretizzare effettivamente il diritto del “cittadino”, si è segnalato che il mancato o parziale, ingiustificato e reiterato, riscontro (obbligatorio e se negato adeguatamente motivato) entro i termini stabiliti dalla legge (30 giorni dalla data di ricezione dell’istanza) sarà, malgrado le intenzioni degli autori dell’indagine e pur comprendendo le mille difficoltà in termini di risorse delle PA, motivo di segnalazione agli Organi di controllo competenti quali l’A.NA.C.  In tali circostanze oggetto dell’indagine da parte di un cittadino che intende esercitare un diritto che non deve rimanere solo sulla carta riguarderà anche il comportamento dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

Il bilancio dell’indagine sulla trasparenza

Nel seguito il dettaglio di quanto rilevato dall’indagine globale:

  • difficoltà ad individuare agevolmente i contenuti: il cittadino deve ripercorrere, in media, almeno 5 link (click) per arrivare a conoscere il documento richiesto tra quelle informazioni che prima si trovavano nel profilo del committente e che ora devono essere localizzate tutte assieme nella sottosezione “Bandi di Gara e Contratti” in “Amministrazione Trasparente”, tra obblighi che erano già di pubblicità e quelli prescritti più specificamente in materia di trasparenza, soprattutto alla luce del neo art. 29 del Codice dei contratti pubblici;
  • contenuti non aggiornati, incompleti o non facilmente accessibili e/o consultabili (alcuni siti hanno sezioni completamente vuote, sono in costruzione o riportano a errori server di accesso ai contenuti/link interrotto);
  • dati non pubblicati in formato aperto;
  • documenti non accessibili: spesso vengono pubblicati atti in formato immagine scansionati dai corrispondenti documenti cartacei e quindi non prodotti originariamente come documento informatico;
  • file XML non sempre presente, visualizzabile sul sito web e/o scaricabile;
  • dati del file XML non completi (soprattutto per i tempi di completamento e per l’elenco degli O.E. per le procedure aperte);
  • comunicazione file XML rilevata nel Registro A.NA.C. come assente o fallita o presente solo sotto forma di indice incompleto;
  • assenza dei provvedimenti che giustificano l’affidamento ripetuto nel tempo allo stesso Operatore Economico (reiterato, in alcuni casi, per numerose volte) sia per i contratti più recenti che per quelli che si riferiscono al passato con maggiore difficoltà nel caso di reperimento presso l’archivio storico;
  • assenza dei dati che dovrebbero essere pubblici sia nel portale Trasparenza dell’A.NA.C. (presenti in alcuni casi ma solo per gli obblighi di pubblicità e la fase dell’aggiudicazione) che nel BDAP OO.PP. del MEF (se presenti comunque molto carenti);
  • assenza del link al BDAP OO.PP, limitatamente alla parte lavori;
  • assenza dei provvedimenti delle ammissioni ed esclusioni dalla procedura di affidamento all’esito della verifica ai sensi dell’art. 29 co. 1 (alcune Amministrazioni, pensando di adempiere a tale obbligo, pubblicano i verbali di gara che non sono da ritenersi atti amministrativi come, invece, disciplina chiaramente la norma, tantomeno si può ritenere assolto tale onere con la pubblicazione della determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva, trattandosi quest’ultima di una fase successiva);
  • assenza (alcune PA la pubblicano) dell’evidenza della composizione della commissione giudicatrice e i curricula dei suoi componenti;
  • assenza dei resoconti finanziari dei contratti al termine della loro esecuzione;
  • assenza (non sempre) del regolamento che disciplina l’accesso civico generalizzato, dell’apposita modulistica, delle relative sezioni in Amministrazione Trasparente e del Registro degli accessi

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